Empleo público en España. Una foto fija a enero de 2017

Recientemente el Ministerio de Hacienda y Función Pública ha presentado el Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas correspondiente a enero de 2017 (publicación de carácter semestral disponible en formato electrónico en la página web de la Secretaría de Estado de Función Pública desde enero de 2009).

Como indiqué en la entrada del blog anterior (Empleo público en España. Una foto fija a enero de 2016), la información que proporciona el Boletín, junto a otras fuentes (Instituto Nacional de Estadística -INE- y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE-) permite conocer con un gran detalle la situación y evolución del personal al servicio de las Administraciones Públicas en España.

Boletin estadistico APPP 2017

Todavía en 1982 la Administración del Estado contaba con aproximadamente 1.150.000 de los 1.400.000 empleados públicos existentes (82,1 %). En enero de 2017, la Administración Pública Estatal disponía de 522.412 personas de los 2.523.167 empleados públicos existentes (20,70 %), mientras que las Comunidades Autónomas (CC.AA.) contaban con 1.307.358 empleados (51,81 %), la Administración Local 543.110 (21,52 %) y las Universidades 150.287 (5,96 %).

A destacar entre los datos estadísticos incluidos en el Boletín:

  • En los últimos 35 años se ha producido un aumento extraordinario del empleo público total, debido en gran parte a la creación y desarrollo de las Comunidades Autónomas.

 

  • España cuenta en 2015 con un empleo público equivalente al 15,7% sobre el empleo total (17,1% en 2013). La media de los países de la OCDE se sitúa en el 18,1%. La mayoría de los países desarrollados se encuentran con ratios superiores a España: Francia (21,4%), Bélgica (18,4%), Canadá (18,2%), Reino Unido (16,4%) o los países nórdicos (Suecia, 28,6%), tal y como recoge la publicación Panorama de las Administraciones Públicas 2017 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OECD). Así pues, sin entrar en temas de productividad y eficiencia de los empleados públicos, las Administraciones Públicas en España no están “sobredimensionadas” como viene sosteniendo de forma interesada y reiterada la Confederación Española de Organizaciones Empresariales en los últimos años (vid., por ejemplo, [Juan] Rosell, [presidente de la CEOE]: “Cuantos menos empleados públicos y funcionarios haya, mejor”, El Mundo, 08/03/2016).

 

  • El empleo público se concentra en los servicios del Estado del Bienestar, especialmente en los servicios educativos y sanitarios, que representan el 40% del total (Comunidades Autónomas: 582 efectivos en el Área de Docencia no Universitaria, y 490.509 en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud).

 

  • Importante presencia femenina en el empleo público: más de la mitad de sus integrantes son mujeres (55,29%). Mayor porcentaje en el personal de las Comunidades Autónomas (69,07 %), dado que en las áreas de Sanidad y Educación, competencias de las CC.AA., trabajan las mujeres en porcentajes muy superiores a la media, y que es la Administración de más reciente creación y, por ello, refleja la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo que ha tenido lugar en las últimas décadas. La menor presencia de mujeres en la Administración Pública Estatal (30,68 %) se explica porque en las Fuerzas Armadas (12,55 %) y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (9,94 %) existe todavía un abrumador predominio masculino. El porcentaje de mujeres en la Administración General del Estado (51,77 %) es ligeramente inferior al del conjunto de las Administraciones Públicas.

 

  • Se ha producido una importante “laboralización” del empleo público en España: el 23,13 % de los empleados públicos son personal laboral (713), siendo mayoritarios es la Administración local (53,32 %).

 

  • El personal de la Administración Pública Estatal supone menos de la cuarta parte del total de empleados públicos (la Administración General del Estado, en sentido estricto, supone únicamente el 8,19% del total).

 

  • El personal de las Comunidades Autónomas dobla ampliamente al de la Administración Pública Estatal.

 

  • La Administración local cuenta con un número de empleados superior al de la Administración Pública Estatal.

 

  • Las Administraciones Públicas cuentan con un personal con una media de edad cada vez más elevada. En concreto, en la Administración General del Estado el 15,18 % de los empleados públicos tiene más de 60 años, el 74,62 % se encuentra entre los 40 y los 59 años, y sólo el 10,19 % tiene menos de 40 años. Y en este sentido la ya mencionada publicación Panorama de las Administraciones Públicas 2017 incluye como dato que los empleados públicos de la Administración Central en España con más de 55 años representan en 2015 el 35 % del total, porcentaje sólo superado entre los países de la OCDE por Italia e Islandia.

empleados-publicos-ocde

  • Como consecuencia de la crisis económica y de Ofertas Públicas de Empleo muy mermadas en los últimos años (al establecer tasas de reposición de los trabajadores públicos que aún no cubren las bajas, en su mayoría jubilaciones, que se van produciendo), la tendencia del empleo de las Administraciones Públicas es descendente desde su máximo histórico en enero de 2010 (2.698.628 efectivos). Ello ha supuesto una disminución de 175.461 empleados públicos en los últimos siete años. La Administración local ha sufrido en mayor medida que otras Administraciones una disminución del empleo público, seguida por la Administración Pública Estatal (114.795 y 69.147 empleados en los últimos siete años, respectivamente).

Evolución empleados publicos 2009-2017

 

  • Si la comparación se establece con los datos de 2007, año de aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), las cifras globales no han cambiado de forma significativa en la última década (2.512.038 en enero de 2007, 2.523.167 en enero de 2017).

Datos 2017

 

Datos 2007

Los datos que proporciona el Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas difieren, al tener distinta metodología, de los que proporciona la Encuesta de Población Activa (EPA), que publica trimestralmente el Instituto Nacional de Estadística (INE). Según la EPA, la dinámica del empleo de las Administraciones Públicas al principio de la crisis resultó ser diferente a la de una mayoría de países de nuestro entorno, dado que en los primeros años, en 2009 y 2010 aumentó para pasar en 2012-2013 a una fase de ajuste intenso en la contratación. El nivel de empleo público alcanzó su máximo absoluto en el año 2010, con alrededor de 3,2 millones de empleados de las AA.PP., tras sufrir un incremento de 310.000 personas entre 2007 y 2011. Posteriormente, experimentó caídas tanto en 2012 como en 2013 perdiendo en estos dos años 348.000 efectivos, de manera que el nivel de empleo público se situó a finales de 2013 en algo más de 2,90 millones de personas, un número similar al del año 2005. La EPA refleja un repunte positivo en la ocupación en el sector público entre los años 2014 y 2016 (de 76.700 personas, con incrementos de 18.100 en 2014, 73.200 en 2015 y un descenso de 14.600 en 2016).

EPA_ Empleados públicos 2009-2017.jpg

Por si os resulta de interés, incluyo un recopilatorio de las noticias de los diarios que han recogido la publicación del último Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Como veréis con tan sólo leer los titulares, se aprecia de forma nítida la posición ideológica de algunos medios de comunicación:

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Jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado

Las Administraciones Públicas son competentes para establecer la ordenación del tiempo de trabajo del personal a su servicio, de acuerdo con el artículo 47 del Estatuto Básico del Empleado Público:

“Las Administraciones Públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos”.

La Administración del Estado dictó sobre este asunto la Resolución de 28 de diciembre de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, que dejo sin efecto la Resolución de 20 de diciembre de 2005, y que ha sido modificada con posterioridad por las Resoluciones de 22 de julio de 2015 (BOE de 24 de julio), 16 de septiembre de 2015 (BOE de 18 de septiembre), 25 de noviembre de 2015 (BOE de 10 de diciembre) y 12 de junio de 2017 (BOE de 14 de junio).

calendario-laboral

Si bien el enlace a la Resolución de 2012 que he incluido lo es a su texto consolidado, es decir, que recoge las modificaciones mencionadas, creo de utilidad hacer un pequeño resumen sobre su contenido, con indicación de otras normas complementarias relacionadas con la situación de incapacidad temporal y las ausencias al trabajo por causa de enfermedad o accidente que no den lugar a una situación de incapacidad temporal:

1. Los Subsecretarios así como los órganos competentes en materia de personal de los demás organismos y entidades públicos, respetando lo establecido en las presentes normas y previa negociación sindical, aprobarán antes del día 28 de febrero de cada año, los calendarios laborales correspondientes a sus respectivos ámbitos y con aplicación para todos los servicios y unidades bajo su dependencia orgánica.

2. La duración de la jornada general será de 37 horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, equivalente a 1.642 horas anuales.

3. La distribución de la jornada semanal se realizará:

a) Jornada de mañana. El horario fijo de presencia en el puesto de trabajo será de 9,00 a 14,30 horas de lunes a viernes. El tiempo restante hasta completar la jornada semanal se realizará en horario flexible, entre las 7,30 y las 9,00 de lunes a viernes y entre las 14,30 y las 18,00 de lunes a jueves, así como entre las 14,30 y las 15,30 horas los viernes.

b) Jornada de mañana y tarde. El horario fijo de presencia en el puesto de trabajo será de 9,00 a 17 horas, de lunes a jueves, con una interrupción para la comida que no computará como trabajo efectivo y que será como mínimo de media hora, y de 9,00 a 14,30 los viernes (…) El resto de la jornada, hasta completar las treinta y siete horas y media o las cuarenta horas semanales, según el régimen de dedicación, se realizará en horario flexible entre las 7,30 y las 9,00 horas y entre las 17 y las 18 horas, de lunes a jueves, y entre las 7,30 y las 9,00 y entre las 14,30 y las 15,30 los viernes.

Los calendarios laborales podrán establecer otros límites horarios máximos y mínimos que permitan completar el número de horas adicionales necesarias para alcanzar la duración total de la jornada.

Durante la jornada de trabajo se podrá disfrutar de una pausa por un periodo de 30 minutos, que se computará como trabajo efectivo. Esta interrupción no podrá afectar a la prestación de los servicios y, con carácter general, podrá efectuarse entre las diez y las doce treinta horas.

La duración de la jornada del personal que desempeñe puestos de trabajo considerados de especial dedicación será de 40 horas semanales, sin perjuicio del aumento de horario que excepcionalmente sea preciso por necesidades del servicio.

Jornadas de trabajo

4. Jornada reducida por interés particular. En aquellos casos en que resulte compatible con la naturaleza del puesto desempeñado y con las funciones del centro de trabajo, el personal que ocupe puestos de trabajo cuyo nivel de complemento de destino sea igual o inferior al 28 podrá solicitar al órgano competente el reconocimiento de una jornada reducida, ininterrumpida, de las nueve a las catorce horas, de lunes a viernes, percibiendo el 75% de sus retribuciones.

5. Jornada de verano. La adaptación horaria producida con ocasión de la jornada de verano, se recuperará en la forma que establezca el correspondiente calendario laboral, respetando en todo caso la duración mínima de la jornada en cómputo anual. Durante el período comprendido entre el 16 de junio y el 15 de septiembre, ambos inclusive, se podrá establecer una jornada intensiva de trabajo, a razón de seis horas y media continuadas de trabajo, a desarrollar entre las ocho y las quince horas, de lunes a viernes.

Por motivos de conciliación de la vida familiar y laboral, los empleados públicos con hijos, descendientes o personas sujetas a su tutela o acogimiento de hasta 12 años de edad, o sin límite de edad en el supuesto de discapacidad superior o igual al 33 % de los anteriores, y siempre que convivan con el solicitante y dependan de este, estando a su cargo, podrán acogerse a esta modalidad de jornada intensiva desde el 1 de junio y hasta el 30 de septiembre. Este derecho podrá ejercerse también en el año en que el menor cumpla la edad de 12 años. 

Salvo que los calendarios laborales establezcan otras modalidades, el personal que preste servicios en régimen de especial dedicación, además del cumplimiento horario establecido, deberá realizar durante este período cinco horas adicionales a la semana, de las cuales un mínimo de dos horas y media se desarrollarán hasta las dieciocho horas, de lunes a jueves.

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6. Medidas de conciliación. Se podrá hacer uso de flexibilidad horaria, en el marco de las necesidades del servicio, en los siguientes supuestos:

– Los empleados públicos que tengan a su cargo personas mayores, hijos menores de 12 años o personas con discapacidad, así como quien tenga a su cargo directo a un familiar con enfermedad grave hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, tendrán derecho a flexibilizar en una hora diaria el horario fijo de jornada que tengan establecida.

– Los empleados públicos que tengan a su cargo personas con discapacidad hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad, podrán disponer de dos horas de flexibilidad horaria diaria sobre el horario fijo que corresponda, a fin de conciliar los horarios de los centros educativos ordinarios de integración y de educación especial, de los centros de habilitación y rehabilitación, de los servicios sociales y centros ocupacionales, así como otros centros específicos donde la persona con discapacidad reciba atención, con los horarios de los propios puestos de trabajo.

Los empleados públicos que se reincorporen al servicio efectivo a la finalización de un tratamiento de radioterapia o quimioterapia, podrán solicitar una adaptación progresiva de su jornada de trabajo ordinaria. La Administración podrá conceder esta adaptación cuando la misma coadyuve a la plena recuperación funcional de la persona o evite situaciones de especial dificultad o penosidad en el desempeño de su trabajo. Esta adaptación podrá extenderse hasta un mes desde el alta médica y podrá afectar hasta un 25% de la duración de la jornada diaria, preferentemente en la parte flexible de la misma, considerándose como tiempo de trabajo efectivo. El plazo podrá ampliarse en un mes más cuando el empleado público justifique la persistencia en su estado de salud de las circunstancias derivadas del tratamiento de radioterapia o quimioterapia. Con carácter excepcional, y en los mismos términos indicados, esta adaptación de jornada podrá solicitarse en procesos de recuperación de otros tratamientos de especial gravedad, debiendo en este supuesto analizarse las circunstancias concurrentes en cada caso.

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7. Vacaciones

Cada año natural las vacaciones retribuidas tendrán una duración de 22 días hábiles anuales por año completo de servicios, o de los días que correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el año fue menor. A estos efectos los sábados se considerarán inhábiles, sin perjuicio de las adaptaciones que se establezcan para los horarios especiales.

En el supuesto de haber completado los años de antigüedad en la Administración que se indican, se tendrá derecho al disfrute de los siguientes días adicionales de vacaciones anuales:

– Quince años de servicio: Veintitrés días hábiles.
– Veinte años de servicio: Veinticuatro días hábiles.
– Veinticinco años de servicio: Veinticinco días hábiles.
– Treinta o más años de servicio: Veintiséis días hábiles.

Dichos días se podrán disfrutar desde el día siguiente al de cumplimiento de los correspondientes años de servicio.

Para el cálculo del período anual de vacaciones, las ausencias motivadas por enfermedad, accidente, las derivadas del disfrute de los permisos regulados en los artículos 48 y 49 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, o de la licencia a que se refiere el artículo 72 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero, tendrán, en todo caso y a estos efectos, la consideración de tiempo de servicio.

Las vacaciones se disfrutarán, previa autorización y siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, dentro del año natural y hasta el 31 de enero del año siguiente, en periodos mínimos de 5 días hábiles consecutivos. Sin perjuicio de lo anterior, y siempre que las necesidades del servicio lo permitan, de los días de vacaciones, se podrá solicitar el disfrute independiente de hasta 5 días hábiles por año natural.

Al menos, la mitad de las vacaciones deberán ser disfrutadas entre los días 15 de junio a 15 de septiembre, salvo que el calendario laboral, en atención a la naturaleza particular de los servicios prestados en cada ámbito, determine otros períodos.

Cuando el período de vacaciones previamente fijado o autorizado, y cuyo disfrute no se haya iniciado, pueda coincidir en el tiempo con una situación de incapacidad temporal, riesgo durante la lactancia, riesgo durante el embarazo o con los permisos de maternidad o paternidad o permiso acumulado de lactancia, se podrá disfrutar en fecha distinta. Aunque el período de vacaciones no haya sido fijado o autorizado previamente, cuando las situaciones o permisos indicados en el párrafo anterior impidan iniciar el disfrute de las vacaciones dentro del año natural al que correspondan, las mismas se podrán disfrutar en el año natural inmediatamente posterior. No obstante lo anterior, en el supuesto de incapacidad temporal, el periodo de vacaciones se podrá disfrutar una vez haya finalizado dicha incapacidad y siempre que no hayan transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hayan originado.

Si durante el disfrute del período de vacaciones autorizado sobreviniera el permiso de maternidad o paternidad o una situación de riesgo durante el embarazo, el período de vacaciones quedará interrumpido pudiendo disfrutarse el tiempo que reste en un período distinto dentro del mismo año, o en el año natural inmediatamente posterior.

Asimismo, si durante el disfrute del período de vacaciones autorizado, sobreviniera una situación de incapacidad temporal, el período de vacaciones quedará interrumpido pudiendo disfrutarse de las mismas una vez que finalice la incapacidad temporal, y siempre que no hayan transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hayan originado.

Cuando se prevea el cierre de las instalaciones debido a la inactividad estacional de determinados servicios públicos, los períodos de disfrute de las vacaciones coincidirán en la franja temporal de cierre.

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8. Permisos. A lo largo del año los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar hasta seis días por asuntos particulares, sin perjuicio de la concesión de los restantes permisos y licencias establecidas en la normativa vigente.

Así mismo, los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar de dos días adicionales de permiso por asuntos particulares desde el día siguiente al del cumplimiento del sexto trienio, incrementándose, como máximo, en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo.

Tales días no podrán acumularse a los períodos de vacaciones anuales. El personal podrá distribuir dichos días a su conveniencia, previa autorización de sus superiores y respetando siempre las necesidades del servicio. Cuando por estas razones no sea posible disfrutar del mencionado permiso antes de finalizar el mes de diciembre, podrá concederse hasta el 31 de enero siguiente.

Sin perjuicio de lo anterior, y siempre que las necesidades del servicio lo permitan, los días de permiso por asuntos particulares así como, en su caso, los días de permiso previstos en el apartado siguiente, podrán acumularse a los días de vacaciones que se disfruten de forma independiente.

9. Los días 24 y 31 de diciembre permanecerán cerradas las oficinas públicas, a excepción de los servicios de información, registro general… Los calendarios laborales incorporarán dos días de permiso cuando los días 24 y 31 de diciembre coincidan en festivo, sábado o día no laborable.

Así mismo, los calendarios laborales incorporarán cada año natural, y como máximo, un día de permiso cuando alguna o algunas festividades laborales de ámbito nacional de carácter retribuido, no recuperable y no sustituible por las comunidades autónomas, coincidan con sábado en dicho año.

10. Tiempo para la formación. El tiempo destinado a la realización de cursos de formación dirigidos a la capacitación profesional o a la adaptación a las exigencias de los puestos de trabajo se considerará tiempo de trabajo a todos los efectos, cuando los cursos se celebren dentro del horario de trabajo y así lo permitan las necesidades del servicio.

La Administración podrá determinar la asistencia obligatoria a aquellas actividades formativas necesarias para el buen desempeño de las tareas propias del puesto de trabajo.

Para facilitar la formación y el desarrollo profesional se concederán permisos en los siguientes supuestos:

a) Permiso retribuido para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud para la obtención de un título académico o profesional reconocido durante los días de su celebración.
b) Permiso, percibiendo sólo retribuciones básicas, con un límite máximo de cuarenta horas al año, para la asistencia a cursos de perfeccionamiento profesional distintos a los contemplados en el número 1 de este apartado y cuyo contenido esté directamente relacionado con el puesto de trabajo o la carrera profesional-administrativa, previo informe favorable del superior jerárquico.
c) Permiso no retribuido, de una duración máxima de tres meses, para la asistencia a otros cursos de perfeccionamiento profesional, siempre que la gestión del servicio y la organización del trabajo lo permitan.

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11. Justificación de ausencias. Las ausencias requerirán el aviso inmediato al responsable de la unidad correspondiente y su ulterior justificación acreditativa. Dicha justificación se trasladará, de forma inmediata, al órgano competente en materia de personal.

 En los supuestos de ausencia parcial al puesto de trabajo como consecuencia de la asistencia a consulta, prueba o tratamiento médicos, dicho periodo de tiempo se considerará como de trabajo efectivo siempre que la ausencia se limite al tiempo necesario y se justifique documentalmente por el empleado público su asistencia y la hora de la cita.

En los casos de ausencia durante la totalidad de la jornada diaria por causa de enfermedad o accidente sin que se haya expedido parte médico de baja, deberá darse aviso de esta circunstancia al superior jerárquico de manera inmediata y comportará, en su caso, la reducción de retribuciones prevista en la regulación aplicable a las ausencias al trabajo por causa de enfermedad o accidente que no dé lugar a una situación de incapacidad temporal. En todo caso, una vez reincorporado el empleado público a su puesto, deberá justificar de manera inmediata la concurrencia de la causa de enfermedad.

Hay que tener en cuenta, además, la siguiente normativa:

 Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad

Artículo 9. Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismo y entidades dependientes y órganos constitucionales

Cuando la situación de incapacidad temporal derive de contingencias comunes, durante los tres primeros días, se podrá reconocer un complemento retributivo hasta alcanzar como máximo el cincuenta por ciento de las retribuciones que se vengan percibiendo en el mes anterior al de causarse la incapacidad. Desde el día cuarto hasta el vigésimo, ambos inclusive, el complemento que se pueda sumar a la prestación económica reconocida por la Seguridad Social deberá ser tal que, en ningún caso, sumadas ambas cantidades, se supere el setenta y cinco por ciento de las retribuciones que vinieran correspondiendo a dicho personal en el mes anterior al de causarse la incapacidad . A partir del día vigésimo primero y hasta el nonagésimo, ambos inclusive, podrá reconocerse la totalidad de las retribuciones básicas, de la prestación por hijo a cargo, en su caso, y de las retribuciones complementarias.

(…)

Cada Administración Pública podrá determinar, respecto a su personal, los supuestos en que con carácter excepcional y debidamente justificados se pueda establecer un complemento hasta alcanzar, como máximo, el cien por cien de las retribuciones que vinieran disfrutando en cada momento. A estos efectos, se considerarán en todo caso debidamente justificados los supuestos de hospitalización e intervención quirúrgica.

–  Instrucción conjunta de las Secretarías de Estado de Administraciones Públicas y de presupuestos y gastos por la que se dispone dar cumplimiento a las previsiones del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en relación con la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de la Administración del Estado (octubre de 2012)

Apartado 7.-Circunstancias excepcionales

 1. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 y Disposición adicional decimoctava, en los supuestos en los que la situación de incapacidad temporal implique una intervención quirúrgica u hospitalización, las retribuciones a percibir desde el inicio de esta situación equivaldrán igualmente a las retribuciones que se vinieran percibiendo en el mes anterior al de la incapacidad, aun cuando la intervención quirúrgica u hospitalización tengan lugar en un momento posterior, siempre que corresponda a un mismo proceso patológico y no haya existido interrupción en el mismo. Para la determinación de la intervención quirúrgica a la que se refiere este apartado, se considerará como tal la que derive de tratamientos que estén incluidos en la cartera básica de servicios del Sistema Nacional de Salud.

2. De acuerdo con lo previsto en el apartado 5 del artículo 9, los procesos de incapacidad temporal que impliquen tratamientos de radioterapia o quimioterapia, así como los que tengan inicio durante el estado de gestación, aun cuando no den lugar a una situación de riesgo durante el embarazo o de riesgo durante la lactancia, tendrán esta misma consideración de circunstancia excepcional.

Y, finalmente la Orden HAP/2802/2012, de 28 de diciembre, por la que se desarrolla para la Administración del Estado y los organismos y entidades de derecho público dependientes de la misma, lo previsto en la disposición adicional trigésima octava de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de PGE para el año 2013, en materia de ausencias por enfermedad o accidente que no den lugar a incapacidad temporal

La Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, dispone que la ausencia al trabajo por causa de enfermedad o accidente que no dé lugar a una situación de incapacidad temporal, por parte del personal al que se refiere el artículo 9 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, comportará la aplicación del mismo descuento en nómina previsto para la situación de incapacidad temporal.

Los días de ausencia al trabajo por parte del personal que superen el límite de días de ausencia al año, motivadas por enfermedad o accidente y que no den lugar a una situación de incapacidad temporal, comportarán la misma deducción de retribuciones del 50% prevista para los tres primeros días de ausencia por incapacidad temporal.

El descuento en nómina no será de aplicación a cuatro días de ausencias a lo largo del año natural, de las cuales sólo tres podrán tener lugar en días consecutivos, siempre que estén motivadas en enfermedad o accidente, y no den lugar a incapacidad temporal.

En el supuesto de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural, el parte médico acreditativo de la baja deberá remitirse al órgano de personal, no más tarde del cuarto día desde que se haya iniciado esta situación.

12. Control y seguimiento de la jornada y horario de trabajo. Los responsables de las unidades administrativas exigirán la justificación oportuna de todas las ausencias y no autorizarán dentro de la jornada laboral, aquellas ausencias para asuntos que puedan realizarse fuera de la jornada de trabajo, salvo las que correspondan al cumplimiento de un deber inexcusable. En el resto de los casos, aún debidamente justificados, el tiempo de ausencia, será recuperado dentro de las franjas de horario flexible dentro de la misma semana en que la ausencia se produzca o, como máximo, en la semana siguiente.

La parte de jornada no realizada sin causa justificada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, dentro de los 3 meses siguientes a la ausencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, y modificado por el artículo 102.2 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que pudieran, además, en su caso adoptarse.

Control y seguimiento de la jornada y horario de trabajo

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Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Legislación básica, que no común a todos los empleados públicos al servicio de las Administraciones Públicas

Hace más de 10 años que el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) entró en vigor, estando pendiente su desarrollo en la Administración General del Estado y en muchas comunidades autónomas, como expuse en la entrada del blog “Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… Ni está ni se la espera”.

Existe el equívoco de que este texto legal (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), es de aplicación a todos los empleados públicos al servicio de las distintas Administraciones Públicas de nuestro país, pero, como veremos, no es así, pese a que la derogada Ley 7/2007, en su exposición de motivos indicase que “el Estatuto Básico del Empleado Público contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal laboral a su servicio”.

Así pues, estamos ante una ley de carácter básico, es decir, dictada de acuerdo con lo contemplado en el artículo 149 de la Constitución, que reserva al Estado la regulación de las «bases» sobre determinadas materias, de forma que las comunidades autónomas pueden asumir competencias para el desarrollo de dichas materias (el artículo 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas), pero ello no supone, como señala el propio Título I del EBEP (Objeto y ámbito de aplicación) que determine el régimen jurídico del conjunto de empleados públicos de todas las Administraciones Públicas.

EBEP. Estatuto Básico del Empleado Público

El EBEP es de aplicación a un amplio número de colectivos de empleados públicos con una tipología profesional muy diferente: funcionarios de Instituciones Penitenciarias, Inspectores de trabajo y seguridad social, funcionarios de la carrera diplomática, profesores de enseñanza primaria y secundaria, médicos y farmacéuticos, abogados del Estado, arquitectos, archiveros y bibliotecarios, bomberos…, en ocasiones, en concurrencia con otras normas legales del mismo rango (por ejemplo, el personal laboral al servicio de la Administración General del Estado se rige por el EBEP en algunos aspectos y, en otros, por el Estatuto de los Trabajadores).

Tal y como se recoge en el EBEP, algunos empleados públicos tienen una normativa diferenciada ya sea por razón de los cometidos específicos que tienen encomendados (miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado -guardias civiles e integrantes del Cuerpo Nacional de Policía-, militares, personal del Centro Nacional de Inteligencia, etc.) o porque así lo indica una disposición legal de superior rango normativo (la Constitución, en su artículo 72, indica que las Cámaras, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, y en su artículo 122 señala que la ley orgánica del poder judicial determinará el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia).

El gobierno y, en última instancia el legislador, permitió de forma injustificada que otros colectivos de empleados públicos dispusieran de su propia legislación, no tanto por las especificidades de las funciones que ejercían como por el sometimiento a presiones corporativas de grupos de funcionarios que deseaban y acabaron consiguiendo un estatus diferenciado y, por ende, privilegiado respecto a aquellos a los que se les aplica el EBEP. Es el caso del personal funcionario de Órganos Constitucionales del Estado y de los órganos estatutarios de las comunidades autónomas (Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, o Tribunal de Cuentas…).

empleados públicos

Siguiendo el articulado del Título I del EBEP (Objeto y ámbito de aplicación), analizaré la normativa que regula el régimen jurídico de los distintos colectivos de empleados públicos:

– ARTÍCULO 2. ÁMBITO DE APLICACIÓN:

El EBEP se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:

– La Administración General del Estado

– Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla

– Las Administraciones de las entidades locales, los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas

– Las Universidades Públicas, a las que les es también de aplicación la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cuyo artículo 56 indica que “El profesorado funcionario se regirá por las bases establecidas en esta Ley y en su desarrollo, por las disposiciones que, en virtud de sus competencias, dicten las Comunidades Autónomas, por la legislación general de funcionarios que les sea de aplicación y por los estatutos”.

En la aplicación del EBEP, se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a las peculiaridades del personal investigador. La Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, dedica su Título II a los “Recursos humanos dedicados a la investigación”, y en su artículo 13 señala que “el personal investigador podrá estar vinculado con la Universidad pública u Organismo para el que preste servicios mediante una relación sujeta al derecho administrativo o al derecho laboral, y podrá ser funcionario de carrera, funcionario interino o personal laboral fijo o temporal, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. El personal investigador funcionario se regirá por lo dispuesto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, por lo dispuesto en esta ley, y supletoriamente por la normativa de desarrollo de función pública que le sea de aplicación”.

El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el EBEP, excepto el capítulo II del título III, salvo el artículo 20, y los artículos 22.3, 24 y 84. Así pues, además del EBEP les sería de aplicación al personal docente no universitario la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y el Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes, y al personal estatutario de los Servicios de Salud la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

El EBEP tiene carácter supletorio para todo el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación, es decir, en ausencia de regulación en una norma específica. Por ejemplo, así lo viene a recoger de forma explícita la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, en su artículo 3:1: “El régimen estatutario de los Policías Nacionales se ajustará a las previsiones de esta Ley Orgánica y a las disposiciones que la desarrollen, teniendo como derecho supletorio la legislación de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado”, o la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que en su art. 2.2 señala que “los principios y normas de aplicación general al personal al servicio de la Administración General del Estado, establecidos de acuerdo con la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, se incorporarán al régimen del personal de la Guardia Civil, siempre que no contradigan su legislación específica”.

– ARTÍCULO 3. PERSONAL FUNCIONARIO DE LAS ENTIDADES LOCALES

 El personal funcionario de las entidades locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación (EBEP y Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) y por la legislación de las comunidades autónomas, con respeto a la autonomía local.

Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por el EBEP y por la legislación de las comunidades autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

 

– ARTÍCULO 4. PERSONAL CON LEGISLACIÓN ESPECÍFICA PROPIA

Las disposiciones del EBEP sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal, cuyo régimen jurídico se regula:

Personal funcionario de las Cortes Generales (Acuerdo de 27 de marzo de 2006, adoptado por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta por el que se aprueba el Estatuto del Personal de las Cortes Generales) y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas (vid., a título de ejemplo, el Estatuto de Personal del Parlamento de Andalucía o el Estatuto del personal al servicio de la Asamblea de Extremadura).

– Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los órganos estatutarios de las comunidades autónomas.

– Tribunal Constitucional, Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional y Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional

– Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

Defensor del Pueblo, Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo

Tribunal de Cuentas, Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas

Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

Personal militar de las Fuerzas Armadas, Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar

Personal de las Fuerzas y Cuerpos de SeguridadLey Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, respectivamente,

 – para los miembros de la Guardia Civil, la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil (art. 2.2. “Los principios y normas de aplicación general al personal al servicio de la Administración General del Estado, establecidos de acuerdo con la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, se incorporarán al régimen del personal de la Guardia Civil, siempre que no contradigan su legislación específica)

– para los miembros de la Policía Nacional, Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional

Personal retribuido por arancel: notarios, Ley del Notariado de 28 de mayo de 1862, y Reglamento de la organización y régimen del Notariado de 1944, y registradores de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, Ley Hipotecaria de 1946 y Reglamento Hipotecario de 1947

Personal del Centro Nacional de Inteligencia (CNI), Real Decreto 240/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el Estatuto del personal del Centro Nacional de Inteligencia

Personal del Banco de España y del Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito, Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España

  personal con legislación propia

 

– ARTÍCULO 5. PERSONAL DE LA SOCIEDAD ESTATAL CORREOS Y TELÉGRAFOS

El personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos se regirá por sus normas específicas y supletoriamente por lo dispuesto en el EBEP. Su personal laboral se regirá por la legislación laboral y demás normas convencionalmente aplicables.

La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos es una Sociedad Anónima de capital cien por cien pública. Su personal se rige por el REAL DECRETO 370/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima, que indica en su artículo 6:

6.1. El personal de la Sociedad Estatal está constituido por:

a) Los funcionarios en activo de los Cuerpos y Escalas a extinguir de Correos y Telecomunicación adscritos a la Sociedad Estatal.

b) Los funcionarios de los cuerpos y escalas de personal al servicio de las Administraciones públicas que se encuentren prestando servicios en la Sociedad Estatal.

c) El personal laboral contratado por la Sociedad Estatal.

(…)

6.3. El personal que la Sociedad Estatal necesite contratar para la adecuada prestación de sus servicios lo será en régimen de derecho laboral, sin perjuicio de los procesos de asignación y promoción interna establecidos posteriormente.

 

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Espero que esta entrada del blog os sirva para deambular en este laberinto cada vez más complejo en el que han acabado convirtiéndose las Administraciones Públicas.

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La figura del personal laboral indefinido no fijo en las Administraciones Públicas

La reciente sentencia del Tribunal Supremo 257/2017 ha puesto el foco de atención sobre la figura del personal laboral indefinido no fijo, presente en las Administraciones Públicas.

La sentencia fija la indemnización que han de recibir estos trabajadores en veinte días por año de servicio, con límite de doce mensualidades, al rescindirse su contrato laboral por la cobertura reglamentaria de la plaza que ocupaban (tras la finalización del correspondiente proceso selectivo -oferta de empleo público-), al asimilar este supuesto a las extinciones contractuales por causas objetivas incluidas en el artículo 52 del Estatuto de los Trabajadores.

Pero no quiero centrarme en la modificación del criterio cuantitativo adoptado por el Tribunal Supremo (TS) respecto a la determinación de las indemnizaciones, sino en la figura de este colectivo, diferente del personal contratado temporal y del fijo, que acabó estando contemplada en los artículos 8 (que incluye entre los empleados públicos al personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal) y 11 del Estatuto Básico del Empleado Público (el personal laboral, en función de la duración del contrato, puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal).

¿Pero cuál es el origen de la presencia del personal laboral indefinido no fijo en las Administraciones Públicas?

El artículo 15.3 del Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido) indica que: “se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley” (cuando se han producido sucesivos y distintos contratos laborales temporales para el desempeño de funciones que, en realidad, respondían a necesidades permanentes y estructurales). Así pues, la denominada relación laboral indefinida no fija es una creación jurisprudencial para hacer frente a la existencia de irregularidades en la contratación de personal temporal dentro de las Administraciones Públicas, que opta por no salvaguardar el interés público frente a intereses particulares. En este sentido, vid. la sentencia de Tribunal Supremo, de 7 de octubre de 1996:

 “la contratación laboral al margen de un sistema adecuado de ponderación de mérito y capacidad impide equiparar al trabajador así contratado, con los trabajadores fijos de plantilla, condición que se dice ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario, sin perjuicio de lo cual, se le puede considerar como trabajador vinculado por un contrato de trabajo por tiempo indefinido”.

Fraude de ley

Cuando el uso abusivo de la contratación temporal lo realizan empresas privadas el contrato se convierte en fijo, pero cuando lo llevan a cabo las Administraciones Públicas la jurisprudencia determina que se convierte en indefinido, ya que el acceso a un empleo público fijo ha de hacerse necesariamente con escrupuloso respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

La Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha establecido de forma reiterada que la contratación laboral en la Administración Pública al margen de un sistema adecuado de ponderación de mérito y capacidad impide equiparar a aquellos trabajadores que se encuentren en esa situación a trabajadores fijos de plantilla (sentencia TS 234/1998, fallada en casación para la unificación de doctrina, entre otras). Ello supone que aunque al trabajador con contrato temporal al que se prolongue la relación de empleo, a resultas de una sentencia judicial, se considere con “contrato indefinido”, no consolida la situación de “fijeza”, que sólo puede alcanzarse mediante los correspondientes procesos selectivos:

“El carácter indefinido del contrato implica desde una perspectiva temporal que éste no está sometido, directa o indirectamente, a un término. Pero esto no supone que el trabajador consolide, sin superar los procedimientos de selección, una condición de fijeza en plantilla que no sería compatible con las normas legales sobre selección de personal fijo en las Administraciones Públicas. En virtud de estas normas el organismo afectado no puede atribuir la pretendida fijeza en plantilla con una adscripción definitiva del puesto de trabajo, sino que, por el contrario, está obligado a adoptar las medidas necesarias para la provisión regular del mismo y, producida esa provisión en la forma legalmente procedente, existirá una causa lícita para extinguir el contrato”.

Tribunal Supremo

La Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral regula de forma expresa la posibilidad de despido no disciplinario del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas (vid. la entrada del blog “Despidos del personal laboral en las Administraciones Públicas). Su disposición adicional segunda (aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público) incorpora una disposición adicional al Estatuto de los Trabajadores, en la que se establece que, en caso que sea necesario acometer despidos colectivos, se comenzará por los trabajadores indefinidos no fijos:

“Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior”.

De acuerdo con esta modificación legal, fruto de una enmienda de última hora presentada por el Grupo Popular en el Senado, la selección de trabajadores indefinidos no fijos en un despido colectivo ha sido declarada conforme a derecho, según sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014, recurso 179/2013:

“No constituye una desigualdad manifiesta el hecho de haberse prescindido de los trabajadores indefinidos no fijos. La situación en que se encuentran los trabajadores indefinidos fijos y los no fijos no puede considerarse igual a tal efecto, precisamente porque los primeros, a diferencia de los segundos, ingresan en la función pública mediante los procedimientos sujetos a igualdad, mérito y capacidad. Tanto la jurisprudencia constitucional como el art. 17 ET exigen un trato igual y no diferenciado entre trabajadores fijos y temporales que alcanzaría también a los indefinidos no fijos en cuanto se trate de derechos laborales durante la vigencia de la relación laboral, pero esa garantía no puede extenderse al momento de la extinción. Siendo por ello que el legislador ha previsto la prioridad de permanencia del personal laboral fijo en caso de despido colectivo en las administraciones públicas”.

despido

Lamentablemente, los tribunales de justicia siguen fallando contra las Administraciones Públicas, mayoritariamente Entidades locales, dado que éstas siguen actuando fraudulentamente en la contratación laboral temporal, posibilitando la incorporación de nuevos trabajadores indefinidos no fijos. Esta situación se prolongará en el tiempo a no ser que se exijan responsabilidades a quienes toman decisiones lesivas contra el interés público, susceptibles de ser consideradas delito de prevaricación, tipificado en el art. 404 del Código Penal:

“A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años”.

Asimismo, propugno que, para castigar la comisión de fraudes de ley, debe emplearse de forma decidida lo indicado en artículo 36.3 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, respecto a la exigencia de responsabilidades patrimoniales:

“… la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves”.

En ese sentido parece apuntar la Disposición adicional trigésima cuarta de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 , sobre exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral, que esperemos se haga cumplir de forma decidida:

” Uno. Los contratos de trabajo de personal laboral en las Administraciones Públicas y en su sector público, cualquiera que sea la duración de los mismos, deberán formalizarse siguiendo las prescripciones y en los términos establecidos en el Estatuto de los Trabajadores y demás normativa reguladora de la contratación laboral, así como de acuerdo con los previsiones de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, siéndoles de aplicación los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, y debiendo respetar en todo caso lo dispuesto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y cualquier otra normativa en materia de incompatibilidades.

Dos. Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público Instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial.

Tres. Las actuaciones irregulares en la presente materia darán lugar a la exigencia de responsabilidades a los titulares de los órganos referidos en el apartado segundo, de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”.

Finalmente, si queréis profundizar en el tema, os aconsejo la lectura de artículo Los trabajadores indefinidos no fijos al servicio de las administraciones públicas: una anomalía jurisprudencial y legal, de Alberto Arufe Varela, catedrático acreditado de Derecho del Trabajo de la. Universidad de A Coruña, publicado en la Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social nº 40 (2015), donde el autor, después de realizar un detallado análisis del tema, concluye que sólo parece eficaz el recurso a la jurisdicción penal como forma de evitar la posibilidad de que, fruto de la contratación fraudulenta de trabajadores temporales, éstos se conviertan en personal laboral indefinido no fijo.

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Guía de conciliación de la vida personal, familiar y laboral en la Administración General del Estado (AGE)

La Subdirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Hacienda y Función Pública acaba de publicar una guía de los recursos de conciliación disponibles en la AGE, con el título de Guía de Conciliación de la vida personal familiar y laboral  en la Administración General del Estado.

Guía de conciliación

La guía da cumplimiento a una de las medidas recogidas en  II Plan para la Igualdad entre mujeres y hombres en la Administración General del Estado y en sus organismos públicos (elaboración y difusión de una “Guía de conciliación de la vida personal, familiar y laboral en la Administración General del Estado”, para mejorar la información del personal y de la gestión de recursos humanos sobre los derechos, permisos y medidas de flexibilización de jornada existente en la Administración General del Estado en materia de conciliación, a fin de fomentar su conocimiento y favorecer su utilización).

La estructura de la guía permite visualizar claramente las diferencias, de todo punto injustificadas, que existen entre los funcionarios y el personal laboral, que impiden una enumeración común de permisos y licencias para ambos colectivos (por ejemplo, el permiso de paternidad en el caso del personal laboral tiene la misma duración, pero se regula de forma más favorable en los supuestos de parto, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento múltiples, al ampliarse en dos días más por cada hijo a partir del segundo).

1. Personal funcionario

1.1. Permisos retribuidos

a) Fallecimiento, accidente o enfermedad grave de familiar

b) Preparación al parto y, técnicas de fecundación o reproducción asistida y, preparación, en casos de adopción o acogimiento, o guarda con fines de adopción

c) Parto

d) Funcionarias en estado de gestación

e) Adopción, por guarda con fines de adopción, o acogimiento, tanto temporal como permanente

f) Lactancia

g) Nacimiento de hijos prematuros o que deban permanecer hospitalizados

h) Cuidado de hijo/a menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave

i) Cuidado de familiar por enfermedad muy grave

j) Violencia de genero

k) Paternidad

l) Matrimonio

m) Deber inexcusable

n) Traslado de domicilio

ñ) Realización de exámenes

o) Licencia y permisos por estudios

p) Funciones sindicales

q) Asuntos particulares

r) Vacaciones

s) Flexibilidad horaria

1.2 Permisos no retribuidos

a) Guarda legal

b) Reducción de la jornada

c) Licencias

d) Excedencias

conciliación

2. Personal laboral

2.1. Permisos retribuidos

a) Fallecimiento, accidente o enfermedad grave de familiar

b) Intervención quirúrgica de familiar sin hospitalización que precise reposo domiciliario

c) Preparación al parto y, técnicas de fecundación o reproducción asistida y, preparación, en casos de adopción o acogimiento, o guarda con fines de adopción

d) Suspensión por maternidad y/o riesgo durante el embarazo. Con reserva de puesto de trabajo

e) Trabajadoras en estado de gestación

f) Suspensión por adopción, o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente o simple, de menores de 6 años

g) Lactancia

h) Nacimiento de hijos prematuros o que deban permanecer hospitalizados

i) Cuidado de hijo/a menor afectado por cáncer u otra enfermedad grave

j) Violencia de género

k) Paternidad

l) Matrimonio

m) Deber inexcusable y conciliación

n) Traslado de domicilio

ñ) Realización de exámenes

o) Licencia y permisos por estudios

p) Funciones sindicales

q) Asuntos particulares

r) Vacaciones

s) Flexibilidad horaria

2.2. Permisos no retribuidos

a) Guarda legal

b) Reducción de la jornada

c) Licencias

d) Excedencias

Cada permiso o licencia se acompaña del supuesto de hecho que da lugar al mismo, su duración, la normativa de aplicación, y de observaciones a tener en cuenta. Espero que os sea de utilidad.

Guía de conciliación´2

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Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… Ni está ni se la espera

Dentro de unas semanas se cumplirán 10 años de la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (Ley 7/2007, de 12 de abril, derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

En la exposición de motivos de su redacción inicial el EBEP indicaba, de forma acertada, que no era posible ni conveniente configurar la normativa sobre empleo público sobre la base de un sistema homogéneo que tuviera como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Y que, por ello, cada Administración debería poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión e instrumentos de coordinación. De forma consecuente, el artículo 6 del EBEP (Leyes de Función Pública) señala que “en desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas”. Así pues, para que lo establecido en una parte del articulado del estatuto entre en vigor, de acuerdo con su disposición final cuarta, cada Administración (estatal y autonómicas) ha de aprobar una ley para su desarrollo, en la que se abordarían asuntos de gran trascendencia como la carrera profesional, la evaluación del desempeño, la estructura retributiva de los funcionarios, etc.

Si bien algunas comunidades autónomas han promulgado sus propias leyes de función pública, como veremos más tarde, ni el gobierno ni el legislador han realizado en estos últimos diez años ningún intento serio de elaborar una Ley de Estatuto del Empleado Público para la Administración general del Estado (AGE), en desarrollo del EBEP. Y eso, pese a que la tantas veces incumplida Resolución de 22 de octubre de 2009, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se publica el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, correspondiente al gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, indicaba al respecto:

– punto 19: “Se adoptarán las medidas necesarias que sirvan de impulso para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en todos y cada uno de los ámbitos de aplicación del mismo”.

– punto 28. “En el marco de la Mesa General de Negociación Administración General del Estado se constituirá un grupo de trabajo para la elaboración y negociación de la futura Ley de Función Pública, a fin de que en septiembre de 2010 se inicie la tramitación del proyecto de ley”.

Los gobiernos posteriores del Partido Popular, al igual que los del PSOE, nunca han llegado a elaborar un borrador de proyecto de ley, pese a las numerosas declaraciones acerca de la aprobación de la ley de desarrollo del EBEP en la Administración general del Estado, que han quedado en meros brindis al sol:

El Gobierno regulará la función y la selección de los directivos públicos (EL PAIS, 19 junio de 2013): “El secretario de Estado de Administraciones Públicas, Antonio Beteta, ha anunciado este martes la aprobación de una nueva ley de la función pública del Estado y un estatuto del directivo público, como parte de las reformas de la administración que impulsa el Gobierno…”

Hacienda abre la puerta al variable en la función pública tras una “evaluación del desempeño” (EXPANSIÓN, 6 de octubre de 2014): “… En 2015 alumbraremos un nuevo escenario definido por la implementación de la evaluación del desempeño, por el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público y, si las circunstancias y el consenso lo permiten, por una nueva ley de Función Pública de la Administración General del Estado y el Estatuto del Directivo», detalló Beteta”.

Montoro-Beteta

Falta de coherencia y voluntad política del gobierno que hace que pronunciamientos incluidos en los informes de la de la Comisión de la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros del 26 de octubre de 2012, deban ser considerados, como “gestos para la galería”. Así, en el Informe correspondiente a 2013 se señalaba:

“Los empleados públicos llevan a cabo una labor encomiable, muchas veces no suficientemente reconocida y valorada. Por ello es necesario dar un nuevo impulso a la política de recursos humanos basada en el mérito, la profesionalidad y la responsabilidad; flexible y sensible a las necesidades del servicio público.

Esta nueva estrategia de gestión del empleo público tendrá como base la elaboración de nuevos instrumentos normativos, que, además, desarrollarán para la Administración del Estado el Estatuto Básico del Empleado Público (Estatuto de la Función Pública de la Administración General del Estado), en cuestiones tan claves como el diseño de un nuevo modelo de carrera administrativa o la implantación generalizada de un sistema de evaluación del desempeño”.

InformeCORA2013

Tras la elecciones generales del 20 de diciembre de 2015, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Ciudadanos (C’s) firmaron en febrero de 2016 el “Acuerdo para un Gobierno reformista y de progreso”. Si bien éste no posibilitó la investidura de un gobierno alternativo al Partido Popular por falta de mayoría parlamentaria (lo que supuso una nueva convocatoria de elecciones el 26 de junio de 2016), merece destacar que estipulaba, en relación a la reforma del Gobierno y de la Administración general del Estado:

“Constituir, en el plazo de tres meses, un Grupo de Expertos que presenten, en el plazo de seis meses, una propuesta de reforma de la Función Pública que, al menos, afecte a los sistemas de acceso; estructura de Cuerpos; criterios objetivos de dimensionamiento; formación, evaluación, carrera y promoción profesional; estabilidad; régimen retributivo; estatuto del directivo”.

Acuerdo PSOE-Ciudadanos

Este asunto, sin precisar un periodo temporal para su realización, tiene presencia como punto 127 en el acuerdo “150 compromisos para mejorar España”, pactado por el Partido Popular y Ciudadanos en agosto de 2016, que posibilitó que el partido presidido por Albert Rivera prestara su apoyo parlamentario a la investidura de Mariano de Rajoy:

“desarrollar el Estatuto Básico del Empleado Público y aprobar una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado, con el objetivo, entre otros, de garantizar los principios de mérito y capacidad”.

Acuerdo PP-Ciudadanos

Aunque estamos en los primeros meses de la nueva legislatura, algunos hechos me llevan a deducir, sin necesidad de disponer de una bola de cristal, que difícilmente se aprobará una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado a iniciativa del gobierno en la actual legislatura:

– En la comparecencia de Cristobal Montoro, ministro de Hacienda y Función Pública, ante la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados para informar sobre las líneas generales de la política de su departamento en la legislatura en curso, celebrada el 12 de enero de 2017, no hay una sola mención a dar cumplimiento al punto 127 del Acuerdo PP-Ciudadanos.

– Enviado un e-mail, con fecha 28 de febrero de 2017, a las direcciones de correo institucionales de miembros relevantes de la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados del Partido Popular y Ciudadanos (D. Juan José Matarí Sáez, del PP, Vicepresidente Primero; D. Ramón Aguirre Rodríguez, del PP, Vicepresidente Segundo, y D. Antonio Roldán Monés, de Ciudadanos, Secretario Segundo), en la que solicitaba información sobre la previsión temporal para dar cumplimiento al punto 127 del acuerdo, no he recibido contestación a fecha de hoy, tras el transcurso de más de un mes. Entendiendo que la inclusión del punto 127 del acuerdo respondía más a iniciativa de Ciudadanos, dada su posición política regeneracionista, envié, con la misma fecha, la misma pregunta a dicho partido a través de su página web, no habiendo recibido igualmente contestación.

La pasividad de los distintos gobiernos al no regular en la Administración del Estado conforme al EBEP, después de casi diez años, temas tan importantes como la carrera profesional, la evaluación del desempeño o la estructura retributiva de los funcionarios no puede ya justificarse por la situación de crisis económica. La urgencia de abordar la aprobación de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado es defendida por distintos actores, entre otros:

– Los sindicatos más representativos, a pesar de las iniciales reticencias debidas a la forma en que pudiera abordarse la evaluación del desempeño, han acabado apostando de forma reiterada por pedir el desarrollo del EBEP en la AGE como forma de atajar la creciente desmotivación que experimentan los empleados públicos (vid., a modo de ejemplo, CC.OO., UGT y CSIF).

– Funcionarios expertos en temas de Recursos Humanos vienen defendiendo igualmente la necesidad de desarrollar del EBEP en la AGE como forma de lograr una Administración Pública participativa, abierta, eficaz y eficiente en la prestación de servicios públicos. Así, en octubre de 2015, Emilia Aragón Sánchez, Xose Areses Vidal, Carmen Blanco Gaztañaga, Eduardo Fernández Palomares, Sancho Íñiguez Hernández, Mª Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Jorge Souto Alonso, todos ellos miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, elaboraron el informe “Propuestas para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración general del Estado”, centradas en el sistema de selección, el sistema de carrera administrativa y la figura del directivo público. Está disponible en internet un pequeño resumen de este valioso estudio, que fue finalmente publicado en abril de 2017 por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) bajo el título de “Nuevos tiempos para la función pública: propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado” .

Nuevos tiempos para la función pública

Y “como lo prometido es deuda”, incluyo finalmente el desarrollo normativo del EBEP realizado por las comunidades autónomas:

Ley 5/2009, de 29 de diciembre, de séptima modificación de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenación de la Función Pública, para la regulación de la carrera horizontal [Principado de Asturias] (BOE de 2 de marzo de 2010):

Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias (BOPA de 14 de mayo de 2011)

Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana (BOE de 6 de agosto de 2010)

Decreto 186/2014, de 7 de noviembre, del Consell , por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat [Valenciana] (BOCV, de 14 de noviembre de 2014)

Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (BOE de 2 de mayo de 2011)

Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura (BOE de 6 de mayo de 2015)

Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia (BOE de 23 de mayo de 2015)

Comunidades Autonomas_Desarrollo EBEP

Como puede apreciarse, las comunidades autónomas esperaron a que se aprobara una ley para la AGE porque es más fácil configurar una regulación diferenciada sobre empleo público a partir de un modelo “estatal”. Dado que dicha aprobación no se producía, cinco comunidades autónomas (una de ellas sólo de forma parcial, para regular la carrera horizontal de los funcionarios) han acabado por dar el paso de desarrollar el EBEP mediante leyes autonómicas. Normas que han abordado de forma diferenciada los aspectos más novedosos del EBEP (evaluación del desempeño, modalidades de carrera profesional, promoción interna…) y que, haciendo de necesidad virtud, pueden servir, si hay voluntad política, para facilitar que vean la luz leyes de función pública en las restantes comunidades autonómicas y en la AGE.

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Comisiones de servicios, ¿igualdad, mérito, capacidad y publicidad?

Cuando un ciudadano se incorpora a una Administración pública como funcionario de carrera, tras superar el correspondiente proceso selectivo, toma posesión en un puesto de trabajo determinado, con unas características propias (nivel de complemento de destino, complemento específico, etc.)

Uno de los mecanismos que los funcionarios tienen de progresar en su carrera profesional, junto a la promoción interna, es la obtención y ocupación de puestos de trabajo que se encuentren vacantes, a través de su participación voluntaria en procesos de provisión de puestos de trabajo (concurso y libre designación, art. 78 del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-), que deben estar basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Según indica el artículo 79 del EBEP el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo es el concurso, que consiste en la valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico.

Jesús Ángel Fuentetaja Pastor, profesor de Derecho Administrativo de la UNED, define de forma precisa el concurso de provisión de los puestos de trabajo del personal funcionario de carrera como el “mecanismo destinado a elegir, de entre las personas que ya tienen acreditada la capacidad mínima funcionarial por haber superado los procedimientos selectivos de ingreso, cuál de ellas es la que reúne la mayor idoneidad para el desempeño de un determinado puesto de trabajo”.

Así pues, se trata de un sistema por el que se constatan y califican los méritos (trayectoria académica, formativa y profesional) de los funcionarios de carrera que aspiran a un determinado puesto, en régimen de concurrencia competitiva, de acuerdo con el baremo de valoración indicado en la convocatoria. Y, como resultado del proceso del concurso, se adjudica dicho puesto de trabajo al funcionario que logra la mayor puntuación.

concurso de provision de puestos de trabajo

La provisión de puestos de trabajo según el modelo introducido en las Administraciones Públicas por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, mantenido por el EBEP, parte del principio de la adscripción indistinta de los puestos de trabajo a desempeñar por los funcionarios: con carácter general no están reservados a escalas o cuerpos determinados, salvo las excepciones, que vinculadas al cometido del puesto de trabajo, lleven a su adscripción a determinados cuerpos o escalas funcionariales (abogados del Estado, arquitectos de Hacienda, inspectores de Trabajo y Seguridad Social, inspectores de Hacienda del Estado, etc.).

Además, en función de lo que determinen las correspondientes relaciones de puestos trabajo (RPT), es posible que un funcionario de una Administración pública pueda desempeñar puestos de trabajo en otra diferente (por ejemplo que un funcionario de la AGE pueda ocupar un puesto de trabajo en una Administración autónoma o local o viceversa). En ese caso el artículo 84 del EBEP (movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas) indica que “los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración Pública a través de los procedimientos de movilidad quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas”.

El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado (vigente, según la Disposición final cuarta del EBEP “hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”) señala, en su artículo 64:

– “que cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo”.

– Las comisiones de servicios tendrán una duración máxima de un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo.

– El puesto de trabajo cubierto temporalmente será incluido, en su caso, en la siguiente convocatoria de provisión por el sistema que corresponda (concurso o libre designación).

Cuando se convoca el concurso, el funcionario que ocupa el puesto de trabajo de forma provisional (en comisión de servicios) parte de una posición de privilegio, dado que puede alegar como méritos la experiencia adquirida en el desempeño de dicho puesto de trabajo, lo que según la jurisprudencia es perfectamente legal (vid. sentencia TS 6834/2012). Pero ello no supone que tenga garantizada la obtención de dicho puesto de forma definitiva, que dependerá de la puntuación alcanzada por otros candidatos, según el baremo de valoración de la convocatoria. De hecho, a los funcionarios en comisión de servicios se les reserva el puesto de trabajo previo, por si se interrumpe ésta antes de la inclusión del puesto en el concurso o no obtienen finalmente el puesto ocupado de forma provisional (art. 64.6 del RD 364/1995).

comisiones de servicio

Hasta hace aproximadamente 10-12 años, los concursos de provisión de puestos se publicaban con regularidad en los Boletines Oficiales correspondientes y la figura de la comisión de servicios se circunscribía, en la mayoría de los casos, a puestos de trabajo vacantes que podían ser desempeñados por un funcionario de la unidad administrativa que realizara sus funciones de forma satisfactoria a consideración de sus superiores (y así se le “promocionaba”) o cuando se conocía un funcionario de fuera de la unidad que podía desempeñar el puesto de trabajo de forma idónea (aunque es innegable que también se producían situaciones de “amiguismo” en las que el funcionario elegido no tenía un perfil profesional relacionado con las competencias del puesto a ocupar).

Si bien la comisión de servicios se configura como una manifestación más de la potestad discrecional de las Administraciones Públicas, integrada en su potestad de autoorganización, en los últimos años, de forma creciente, se ha generalizado su uso, incumpliendo abiertamente la necesidad legal de que la ocupación del puesto vacante fuera de “urgente e inaplazable necesidad”. Como consecuencia, los concursos de provisión de puestos, cada vez más espaciados en el tiempo, han acabado convirtiéndose en procedimientos que sirven para “legalizar” la ocupación de los puestos por los funcionarios/funcionarias que los desempeñaban de forma temporal, es decir, limitándose a modificar su ocupación de provisional a definitiva, como si se tratara de aplicar el conocido refrán “Santa Rita, Rita, lo que se da no se quita”. Así pues, podría concluirse que concursos han acabado transformándose en procesos selectivos basados en libres designaciones encubiertas, conculcando los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Sin que ello pueda ser entendido como una crítica a los funcionarios, que se ven obligados a participar en esta dinámica en aras de obtener mejoras en su carrera profesional, cabe proceder a desgranar un amplio cúmulo de irregularidades vinculadas al abuso el empleo de las comisiones de servicios:

Los plazos de duración máxima (un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo) se incumplen con frecuencia con el objetivo de “forzar” que el funcionario obtenga finalmente el puesto por la experiencia acumulada obtenida (vid sentencia TSJ de Castilla-La Mancha 140/2016). En algunos casos, para evitar tanto la obligación del incluir el puesto de trabajo en un concurso en los plazos legales como para desvincular al funcionario en comisión de servicios respecto a la plaza ocupada con anterioridad y que ésta quede “libre”, se usa de forma totalmente irregular la figura de la adscripción provisional (art. 63 del RD 364/1995), que sólo puede utilizarse en supuestos de remoción o cese en un puesto de trabajo obtenido por concurso o libre designación, supresión del puesto de trabajo o reingreso al servicio activo de los funcionarios sin reserva de puesto de trabajo.

La gran mayoría de los puestos incluidos en los concursos de provisión de puestos están ocupados previamente en comisiones de servicios (o, como veremos, mediante adscripciones provisionales). Únicamente estarían “libres” aquellos puestos de difícil cobertura por sus características (ubicación del centro de trabajo, nivel de destino 14 para subgrupo C2 o 24 para A2, etc.), o que han quedado vacantes en momentos cercanos a la publicación de la convocatoria del concurso. Tal es así, que incluso Funciona, el portal de Recursos Humanos de la Administración General del Estado, viene en los últimos años incrementando la publicidad de plazas vacantes para ser ocupadas en comisión de servicios, ofertadas por Ministerios y otros organismos públicos, para conocimiento de aquellos funcionarios que pudieran estar interesados. Con ello se da al menos un paso para garantizar la publicidad y permitir la concurrencia de candidatos.

– Pero sigue sin garantizarse el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades, dado que muchas unidades administrativas no conceden a los funcionarios con destino en las mismas la posibilidad de que puedan aceptar ofertas de incorporación a otros puestos en comisión de servicios, bien porque temen tener dificultad para sustituirlos o porque no desean prescindir de funcionarios que realizan de forma satisfactoria las tareas que tienen encomendadas. En algunas circunstancias, las unidades permiten la salida del funcionario/a en adscripción provisional, cuando no es discrecional para la Administración recurrir a una u otra, sino que, como acabamos de ver, viene determinada legalmente. Así se consigue que el funcionario al que se concede la adscripción provisional pierda la reserva del puesto que anteriormente ocupaba.

– E igualmente, se conculcan los principios de igualdad mérito y capacidad en tanto que los puestos incluidos en el concurso se perfilan en función del funcionario/funcionaria que los ocupaba. Para garantizar que éste consiga finalmente el puesto, no sólo se incorporan las funciones propias del mismo, sino que, en la gran mayoría de las ocasiones, se incluyen competencias y cursos formativos que ha ido adquiriendo el funcionario en su carrera profesional en la Administración que nada tienen que ver con el puesto que ocupa provisionalmente, lo que hace prácticamente imposible que otro candidato lo obtenga finalmente (a título de ejemplo, véase el puesto número 46 de la Orden PRE/1914/2015, de 17 de septiembre, por la que se convoca concurso específico para la provisión de puestos de trabajo del Ministerio de la Presidencia, de Jefe/Jefa de Área de la Dirección de Inmuebles y Medio Natural, en el que se incluye entre los cursos de formación y perfeccionamiento a valorar el de “Políticas de igualdad”, sin ninguna vinculación con la naturaleza de las funciones y relación de las principales tareas a desarrollar). Tal es así, que la práctica más frecuente es que los funcionarios interesados en un puesto incluido en un concurso, incluso aunque tengan un perfil idóneo para su desempeño, no lo soliciten tras averiguar que está ocupado en comisión de servicios. Esta situación me recuerda la anécdota que vivió el actor Charles Chaplin, en un momento en que su popularidad mundial era inmensa. En Estados Unidos tenían lugar frecuentes concursos en los que se premiaba a quien mejor realizara la imitación de su personaje cinematográfico Charlot. En 1913, durante uno de sus viajes a San Francisco, le llegó la noticia de la celebración de uno de estos concursos, y seducido por la idea de demostrar su genialidad, Charles Chaplin se inscribió de incógnito. Increíblemente, el resultado de su participación fue desastroso y ni siquiera pasó de la primera ronda, al valorarse más la realización exagerada de los gestos y movimientos que caracterizaban al personaje más famoso de Chaplin.

Concurso Charlot

Esta vulneración de los principios de igualdad mérito y capacidad ha llegado a estar tan extendida que distintos autores la han criticado de forma nítida y con firmeza:

– Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares, señala que la determinación de los méritos y de su correspondiente puntuación tiene una componente discrecional innegable y, en la mayoría de las ocasiones, bajo la apariencia de un concurso de méritos nos encontramos en realidad con un sistema de libre designación de hecho. “Esa discrecionalidad permite en la práctica acotar excesivamente los perfiles exigidos para concursar, de manera que, tratándose de convocatorias para cubrir una sola o muy pocas plazas, es frecuente que el resultado del concurso parezca predeterminado de antemano” (“Derecho de la Función Pública”, 7ª edición -2013-).

– En el mismo sentido, Jorge Fondevila Antolín, Jefe Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia y Justicia del Gobierno de Cantabria, afirma que “uno de los problemas más graves del actual sistema de provisión es la prefiguración de los méritos a valorar en función de los posibles concursantes y como consecuencia de esta dependencia previa del concursante concreto se procede a un acotamiento totalmente desmesurado en la convocatoria, exigiendo méritos, experiencia profesional o cursos concretos absolutamente restringidos, es decir, en términos coloquiales las convocatorias se hacen «como un traje a medida» del candidato previamente seleccionado por el órgano gestor” (Los procedimientos de provisión de puestos de trabajo: profesionalidad y objetividad versus clientelismo político y corrupción, en Actualidad Administrativa 2015).

Y por si fuera poco, hay que mencionar un último efecto indeseado de esta generalización del uso de las comisiones de servicios (y adscripciones provisionales) en la ordenación y planificación de los recursos humanos de las Administraciones Públicas, en este caso sin relación con la carrera profesional de los funcionarios. Dado las restrictivas Ofertas de Empleo Público de los últimos años y la escasísima incorporación de nuevos efectivos, las unidades administrativas, para garantizar la realización de los objetivos que tienen encomendados, han acabado participando en una dinámica de “quitarse funcionarios unos a otros”. Ello tiene como resultado que las unidades que cuentan con Relaciones de puestos de trabajo (RPT) “atractivas” en función de sus retribuciones consiguen mantener un mayor grado de ocupación de sus puestos de trabajo. Y ello en detrimento de otras unidades que, al no poder cubrir los puestos que quedan vacantes tanto por jubilaciones como por la marcha de funcionarios a otras unidades administrativas, están empezando a tener problemas para poder cumplir los servicios públicos que tienen atribuidos.

Las unidades de recursos humanos han justificado la “ruptura” de la excepcionalidad que caracteriza la figura de la comisión de servicios por el temor a que si no se ocupaban las plazas vacantes de forma inmediata, los centros directivos de las distintas Administraciones Públicas podrían proceder a su amortización en un momento caracterizado por la crisis económica y la adopción de medidas destinadas a la disminución del déficit público. Una vez que dicha “espada de Damocles” ha desaparecido del escenario, las Administraciones Públicas deberían volver a utilizar las comisiones de servicios de forma restrictiva, en los términos que fija la ley (“en caso de urgente e inaplazable necesidad”). Algo fácil de cumplir sin hubiera voluntad política, bastaría con aumentar la frecuencia de publicación de las convocatorias de concurso de traslados (como se hace con los puestos a cubrir por libre designación).

comisiones de servicio2

Recientemente el Gobierno de La Rioja ha anunciado la elaboración y aplicación de un protocolo de “provisión de plazas en comisión de servicio” desde la misma convocatoria hasta la adjudicación del puesto de trabajo, “que garantice la absoluta transparencia y permita una mayor concurrencia a este proceso”. Este protocolo, resultado del Pacto de investidura firmado entre el Gobierno autonómico y Ciudadanos, es un reconocimiento de que el abuso en la utilización de las comisiones de servicios ha provocado en las Administraciones desajustes evidentes a la hora de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. En mi opinión, este intento de “objetivar” su utilización es positivo, si bien no resuelve de forma conveniente el problema ya que configura las comisiones de servicios como algo que no son, procesos selectivos de provisión de puestos de trabajo, vaciando de contenido los concursos de provisión de puestos (vid. El Ejecutivo riojano aprueba un nuevo procedimiento para la provisión de puestos de trabajo de funcionarios mediante comisiones de servicio).

Finalmente, indicar que, pese algunas denuncias loables emprendidas de forma pública por sindicatos con implantación en las Administraciones Públicas, las organizaciones sindicales no han actuado de forma contundente ante esta grave problemática. De hecho, siguen asistiendo y puntuando en las Comisiones de Valoración de los concursos (art. 46 del RD 364/1995), a pesar de que éstos órganos colegiados han quedado reducidos a gestionar como mero trámite que los funcionarios que ocupan puestos con carácter provisional los obtengan de forma  definitiva, dando validez al refrán “A quien Dios se la dé, San Pedro se la bendiga”.

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