Un diagnóstico acertado sobre la actual situación de las Administraciones Públicas en España (Carles Ramió dixit)

Hace unas semanas, se publicó en el diario EL PAÍS un artículo de Carles Ramió, catedrático de Ciencia política y de la Administración en la Universitat Pompeu Fabra, (Las imposturas de la Administración, 12 marzo de 2018), que proporciona un diagnóstico acertado sobre la actual situación de las Administraciones en España, con el que coincido casi plenamente. Como entiendo que pasó bastante desapercibido, me permito compartir un resumen de su contenido, que incorpora también las principales ideas de un artículo anterior que puede considerarse complementario, publicado igualmente en EL PAÍS (Una Administración pública obsoleta, 11 de julio de 2017):

 

Las imposturas de la Administración     Una Administración pública obsoleta

Las Administraciones públicas españolas han logrado durante los 40 años de singladura democrática prestar unos servicios públicos de una gran calidad y de forma bastante eficiente, pero no se han preocupado en exceso por modernizar las anticuadas arquitecturas organizativas.

– Durante los próximos 50 años se experimentarán cambios vertiginosos de la mano de las tecnologías de la información, de la robótica y de la biomedicina. El papel de la Administración pública será distinto en el marco de una sociedad del aprendizaje y sus modelos organizativos deberán ser mucho más contingentes y, por tanto, adaptables a los cambios. Pero estamos dormidos y las Administraciones siguen con sus inercias, con sus tradiciones y sin ninguna expectativa de romper unas pautas culturales, institucionales y organizativas de carácter mineral.

Su sistema de gestión de sus recursos humanos es totalmente obsoleto. Los desafíos del siglo XXI no pueden enfrentarse con un modelo conceptual propio del siglo XIX.

– Es incomprensible que los nuevos empleados públicos entren en un modelo organizativo y de gestión de recursos humanos con una falta clara de definición de competencias, de aptitudes y de actitudes.

Caos absoluto en los vínculos contractuales: funcionarios, laborales e interinos que ocupan idénticos puestos, pero que poseen derechos distintos. Una ordenación en cuerpos y en grupos que ya solo responden a una lógica corporativa sin la menor complicidad con la modernidad. Unos sistemas retributivos desfasados, irracionales e injustos, a años luz del mercado privado. Un régimen disciplinario draconiano, pero que jamás se aplica. La falta de diseño de una carrera profesional (horizontal) y de una carrera directiva. La evaluación del desempeño es un talismán que no se practica.

Es insensato que los empleados del futuro sean seleccionados por pretéritos sistemas memorísticos con temarios que van a perder su consistencia y vigencia en muy pocos años.

– Las Administraciones públicas adolecen de importantes problemas que generan una baja calidad institucional. Y es muy fácil localizar a los culpables: en primer lugar, los partidos políticos en los Gobiernos de los distintos niveles de administración, luego los sindicatos y, finalmente, algunas lógicas corporativas de determinados grupos de funcionarios.

– Es una tradición política en España que los cargos políticos pueden hacer lo que les venga en gana, ya que pueden cesar discrecionalmente a todos los directivos profesionales y nombrar a otros funcionarios más afectos y sumisos. En este sentido, el mandato legal, de hace casi once años, de que las Administraciones regulen una dirección pública profesional no ha sido atendida.

No todos los empleados públicos acceden bajo los principios de igualdad, capacidad y mérito. Un sistema rústico de contrataciones genera que a nivel agregado exista clientelismo social y político. Por más que se quiera, con estos métodos no es posible gozar de una Administración profesional y neutral.

– Cuando se aprueba en España la ley de transparencia hace muchos años que casi todos los países la poseían. Para ser de los últimos optamos por un modelo retrógrado y conservador. Hemos pasado de la opacidad a la transparencia traslucida.

Es ahora el momento de poner manos a la obra en la tarea de modernizar la Administración pública. Para implantar este cambio hace falta una gran valentía política para enfrentarse a inercias conservadoras de carácter corporativo y sindical.

– El actual modelo de función pública ya no se puede reformar y hay, literalmente, que dinamitarlo para construir uno totalmente nuevo que abrace, de una vez por todas, la racionalidad y la modernidad.

A quien esté interesado en profundizar en los puntos de vistas expuestos, podéis consultar estas publicaciones recientes de Carles Ramió:

Los nuevos principios de un modelo de gestión del empleo público en España       La nueva gestión del empleo público

– Los nuevos principios de un modelo de gestión del empleo público en España para una administración pública sostenible y contingente, publicado en la revista GIGAPP Estudios Working Papers. Año (2018), núm. 79, págs. 1‐32 (artículo disponible a texto completo).

La nueva gestión del empleo público: recursos humanos e innovación de la Administración, Tibidabo Edicions, 2018 (coautor junto a Miquel Salvador), del que hay un resumen en la página web de la Asociación Profesional de Cuerpos Superiores de Sistemas y Tecnologías de la Información de las Administraciones Públicas

 

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Movilidad de los funcionarios por motivos de salud

Las Administraciones públicas deben enfrentarse a situaciones en las que los funcionarios presentan limitaciones psicofísicas que les imposibilitan realizar las tareas propias del puesto de trabajo que desempeñan en condiciones adecuadas de seguridad y/o rendimiento, al producirse una reducción o pérdida de su capacidad debido a factores tales como la edad o una concreta característica física o psíquica o, en fin, circunstancias varias sobrevenidas que les impiden realizar las tareas encomendadas en las mismas condiciones que con anterioridad.

En la normativa vigente existe la posibilidad legal de abordar la movilidad de los funcionarios por motivos de salud. Así, el artículo 78 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), relativo a los principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera, señala que además de los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública, pueden establecerse otros procedimientos de provisión de puestos de trabajo como la movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, si bien deben contemplarse en las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP, tanto a nivel estatal como autonómico:

“Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos”.

Movilidad de los funcionarios por motivos de salud1

En lo que se refiere a la Administración general del Estado, ésta aún no ha desarrollado el Estatuto Básico del Empleado Público, ni parece que lo vaya a hacer próximamente. Dado que la Disposición final cuarta del EBEP (entrada en vigor) indica que “hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”, cabe entender vigente el artículo 20.1 h) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública. Dicho artículo señala que entre los procedimientos de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios figura el vinculado a motivos de salud o rehabilitación del funcionario, su cónyuge o los hijos a su cargo:

“La Administración General del Estado podrá adscribir a los funcionarios a puestos de trabajo en distinta unidad o localidad, previa solicitud basada en motivos de salud o rehabilitación del funcionario, su cónyuge o los hijos a su cargo, con previo informe del servicio médico oficial legalmente establecido y condicionado a que existan puestos vacantes con asignación presupuestaria cuyo nivel de complemento de destino y específico no sea superior al del puesto de origen, y se reúnan los requisitos para su desempeño. Dicha adscripción tendrá carácter definitivo cuando el funcionario ocupara con tal carácter su puesto de origen”

 

El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado, en su artículo 66 bis, profundiza en la movilidad por razones de salud o de rehabilitación del funcionario, su cónyuge, o los hijos a su cargo y señala que:

– Tras la solicitud del funcionario, se le puede adscribir a puestos de trabajo de distinta unidad administrativa, en la misma o en otra localidad.

– Se requiere el informe previo del servicio médico oficial legalmente establecido.

– Si los motivos de salud o de rehabilitación concurren directamente en el funcionario solicitante, es preceptivo el informe del Servicio de prevención de riesgos laborales del departamento u organismo donde preste sus servicios.

– La adscripción estará condicionada a que exista puesto vacante, dotado presupuestariamente, cuyo nivel de complemento de destino y específico no sea superior al del puesto de origen, y que sea de necesaria provisión. El funcionario deberá cumplir los requisitos previstos en la relación de puestos de trabajo (RPT).

– La adscripción tendrá carácter definitivo cuando el funcionario ocupara con tal carácter su puesto de origen y, en este supuesto, deberá permanecer un mínimo de dos años en el nuevo puesto, salvo en los supuestos previstos en el artículo 41.2 de este reglamento (concursos de provisión en el ámbito de una Secretaría de Estado o de un Departamento ministerial, en defecto de aquélla).

– El cese en el puesto de origen y la toma de posesión en el nuevo puesto de trabajo deberán producirse en el plazo de tres días hábiles si no implica cambio de residencia del funcionario, o de un mes si comporta cambio de residencia.

Serán competentes para resolver los órganos contemplados en el artículo 64.3 de este reglamento (Secretaría de Estado para la Administración Pública, subsecretarios, presidentes o directores de los Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Delegados y subdelegados del Gobierno).

 

Finalmente, la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica por la que se dictan las reglas aplicables para la concesión de traslados a los funcionarios de la Administración General del Estado por razones de salud y posibilidades de rehabilitación de los funcionarios, sus cónyuges o los hijos a su cargo , de 2004, establece con detalle el procedimiento a seguir.

Movilidad de los funcionarios por motivos de salud2.jpg

 

En el caso de las comunidades autónomas, algunas de ellas han contemplado la movilidad de los funcionarios por motivos de salud en sus leyes de desarrollo del EBEP:

Comunidad Valenciana. Artículo 108 (Cambio de puesto por motivos de salud) y Disposición adicional decimoséptima (Procedimientos de cambio de puesto por motivos de salud) de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública.

Castilla-La Mancha. Artículo 77 (Movilidad por motivos de salud) de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público.

Extremadura. Artículo 132 (Movilidad por motivos de salud) de la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública.

Galicia. Artículo 98 (Adscripción por motivos de salud o rehabilitación) de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público.

 

Otras comunidades autónomas que aún no han desarrollado el EBEP, contemplan la movilidad de los funcionarios por motivos de salud en sus leyes de Función pública:

Aragón. Disposición adicional decimocuarta del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública.

Islas Baleares. Artículo 84 (Traslado por motivos de salud) de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública.

Castilla y León. Artículo 55 (Traslado por causa de salud o acoso laboral) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública

Murcia. Artículo 40 (Reubicación) del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública

 

Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud

Para aquellos interesados en el tema, os sugiero la lectura de la monografía Reubicación de los funcionarios públicos por motivos de salud (fecha publicación: junio de 2017. Editorial: Tirant lo Blanch. 110 páginas. ISBN: 978-84-9143-322-4), de Margarita Apilluelo Martin, profesora titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universidad Pública de Navarra. El índice e introducción de esta publicación pueden consultarse en: https://issuu.com/tirantloblanch/docs/8d30606e34d494b1ed796132ca5b1306

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Homenaje póstumo a Forges, ¿fustigador de funcionarios?

Uno de los temas recurrentes de la obra gráfica de Antonio Fraguas de Pablo, Forges, ha sido el de los funcionarios, descritos como vagos, indolentes, reticentes a las nuevas tecnologías, ineficaces, prepotentes… Y si bien sus viñetas han sido utilizadas en muchas ocasiones para descalificar ‘ad hominem’ a los empleados públicos, debo reconocer haber sonreído (y reído) con su humor gráfico, que reflejaba una realidad parcial de la Administración pública española, afortunadamente en declive, pero que aún estaba dando sus últimos coletazos.

Cada vez que descubríamos una viñeta de Forges en la que los funcionarios éramos nuevamente objeto de sus dardos, tras sentir una fugaz sensación de agravio, acabábamos compartiéndola con nuestros amigos y compañeros, e incluso la colgábamos en un lugar destacado de nuestros despachos en señal de identificación con el guiño humorístico.

De análisis de sus viñetas era fácil concluir que estábamos ante una persona ingeniosa, incluso mordaz, pero siempre bienintencionada, comprensiva, sensible a los infortunios ajenos y reivindicativa, que entendía el humor como “un bálsamo indudable para ese viaje sin retorno, siempre doloroso, que es para los humanos la vida”.

En homenaje al ilustre humorista, recientemente fallecido, incluyo en esta entrada del blog diez de sus viñetas más incisivas relativas a la Función Pública:

Forges1

Absentismo laboral generalizado como característica de las Administraciones Públicas españolas…

 

Forges2

Absentismo laboral y falta de productividad de los empleados públicos…

 

Forges3

Funcionarios, únicamente preocupados por sus vacaciones, que desprecian sin disimulos a los ciudadanos, tratados como súbditos…

 

Forges4

Administración burocratizada que, desde una posición de poder, desprecia a los ciudadanos, tratado como súbditos. Situación que transcurre “no necesariamente en España”…

 

Forges5

Indolencia como característica generalizada de los funcionarios, ya sean fijos o interinos (quizá, por establecer una diferencia, el funcionario interino lee el periódico y toma café como el funcionario de carrera, pero no se permite poner las piernas encima de la mesa)…

 

Forges6

Indolencia y falta de productividad de los empleados públicos (no necesariamente funcionarios)…

 

Forges7

Indolencia y falta de productividad de los empleados públicos (por muchos seminarios en los que participen)…

 

Forges8

Los permisos por asuntos particulares, conocidos popularmente como “moscosos”, definidos de forma ingeniosa como “nocurring”…

 

Forges9.jpg

Nepotismo y enchufismo, mecanismos ilegales de acceso a empleos públicos que algunos desaprensivos utilizan en favor de parientes y compañeros de partido…

 

Forges10

Los aspirantes a funcionarios (en esta ocasión en Italia, pues como dice el refrán, “en todas partes cuecen habas”) deben de prepararse para las futuras tareas que tendrán que realizar si aprueban la oposición…

 

Finalmente, merece la pena recordar que Forges participó de forma relevante en una campaña institucional del Ministerio de Administraciones Públicas en 2006-2007 para difundir el Plan de Formación Continua dirigido a Empleados Públicos. Lamentablemente el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ha eliminado de su página web cualquier vestigio de dicha campaña. Por fortuna, he podido recuperar dos de sus viñetas, que comparto en esta entrada del blog a modo de homenaje póstumo:

 

Forges_Plan de formación continua

 

Forges_Plan de formación continua2

Maestro, gracias por, además de “fustigarnos”, haber utilizado el humor contra el machismo, la precariedad laboral, el maltrato a los animales, los conflictos bélicos… Y como se incluía en algunos epitafios de los antiguos romanos, «que la tierra te sea ligera» (sit tibi terra levis).

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Funcionarios y jubilación anticipada ¿De Clases Pasivas o del Régimen General de la Seguridad Social?

En la Memoria de Actividades de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, relativa a 2016, se incluyen datos relativos a las pensiones del Régimen de Clases Pasivas del Estado. Del total de pensiones de jubilación concedidas (22.536), 15.470 son de carácter voluntario (68,64%), 5.152 de carácter forzoso (22,86%) y 1.914 por incapacidad (8,49%). El elevado porcentaje de las jubilaciones voluntarias anticipadas, en líneas generales, se viene manteniéndose en los últimos años como puede apreciarse en el gráfico.

Jubilaciones Clases Pasivas

Es innegable que esta situación es consecuencia de la  elevada desmotivación de los funcionarios de las distintas Administraciones Públicas, provocada en gran parte por el deterioro de sus condiciones de trabajo y la ausencia de carrera profesional, produciéndose una coyuntura preocupante, descrita en la entrada anterior Empleo público en España. Una foto fija a enero de 2017.

Pero en esta ocasión, quiero partir de los datos procedentes de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas para abordar la dualidad de modalidades de jubilación de los funcionarios, en función de su inclusión en el Régimen de Clases Pasivas del Estado o en el Régimen General de la Seguridad Social.

A efectos de pensiones de jubilación, el régimen especial de la Seguridad Social de Funcionarios (Clases Pasivas) ha quedado, de facto, a extinguir, ya que los funcionarios de carrera de la Administración Civil del Estado que ingresen a partir del 1 de enero de 2011, quedan integrados en el Régimen General de la Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2 del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (modificado por la disposición final 10 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014). Del análisis de dicha medida cabe colegir, que dado que la integración a efectos de pensiones de todos los funcionarios en el Régimen General de la Seguridad Social (permanece la opción de mantener la prestación de asistencia sanitaria a través de entidades privadas) conllevaba una oposición frontal y reticencias por parte de los afectados, su consecución se ha planteado por el legislador como una meta a largo plazo, a lograr con el mero transcurso del tiempo.

Con anterioridad al 1 de enero de 2011, la inclusión en una u otra modalidad de jubilación no era de libre elección por el funcionario de carrera, sino que dependía del cuerpo o escala en la que ingresaba. Así, por ejemplo, si un funcionario pertenecía a los Cuerpos Superior de Administradores Civiles del Estado, de Gestión de la Administración Civil del Estado, General Administrativo de la Administración del Estado, o General Auxiliar de la Administración del Estado le correspondía el régimen de Clases Pasivas, y si pertenecía a la Administración de la Seguridad Social o a Organismos Autónomos del Estado le correspondía el Régimen General de la Seguridad Social (Cuerpo Superior de Interventores y Auditores de la Administración de la Seguridad Social, Gestion de la Administración de la Seguridad Social…). Régimen General en el estarían integrados igualmente las restantes clases de empleados públicos: funcionarios interinos, el personal laboral, ya sea fijo, indefinido o temporal y el personal eventual.

 Una de las diferencias más evidentes (junto a las cotizaciones, dado que los funcionarios de Clases Pasivas pagan una cuota asociada al Cuerpo, Escala a la que figure adscrito el funcionario, por lo tanto independiente de las percepciones totales que reciba mensualmente por trienios, complementos de destino, complemento específico, o de productividad o gratificaciones por servicios extraordinarios) es la relativa la jubilación anticipada.

 

Pensión de jubilación

 

La jubilación voluntaria de los funcionarios de Clases Pasivas está regulada por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado, en cuyo artículo 28 se indica, en relación al hecho causante de las pensiones, que “se declarará a instancia de parte, siempre que el interesado tenga cumplidos los sesenta años de edad y reconocidos treinta años de servicios efectivos al Estado” (junto al requisito, común con la jubilación forzosa, de haber completado un periodo mínimo de 15 años de servicios efectivos al Estado).

En el caso de que para completar los treinta años exigibles hubieran de computarse cotizaciones a otros regímenes de protección social por aplicación de las normas sobre cómputo recíproco de cuotas entre regímenes de Seguridad Social (situación regulada en el Real Decreto 691/1991, de 12 de abril), se requerirá que los últimos cinco años de servicios computables para la determinación de la pensión de jubilación estén cubiertos en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, de acuerdo con la disposición adicional decimosexta del Real Decreto Legislativo 670/1987).

El procedimiento se inicia por el funcionario interesado, mediante escrito en el que deberá indicar necesariamente la fecha en la que desea jubilarse y habrá de presentar ante el órgano de jubilación, al menos, tres meses antes de la fecha de jubilación solicitada (Resolución de 29 de diciembre de 1995, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se modifican los procedimientos de jubilación del personal civil incluido en el ámbito de cobertura del Régimen de Clases Pasivas del Estado).

Por lo que respecta a la cuantía de la pensión de los funcionarios del Régimen de Clases Pasivas, a esta modalidad de jubilación no se le aplica coeficiente reductor, como sí ocurre en el caso del régimen general de la Seguridad Social. La cuantía de la pensión se determina aplicando al haber regulador que corresponda, según el Cuerpo/Escala o categoría del funcionario, el porcentaje establecido en función del número de años completos de servicios efectivos al Estado.

En 2018, los haberes reguladores utilizados para el cálculo de las pensiones de Clases Pasivas son los siguientes:

Grupo/Subgrupo EBEP Haber regulador
(euros/año)
A1 40.460,17
A2 31.843,17
B 27.883,86
C1 24.456,10
C2 19.348,83
E (Ley 30/1984) y Agrupaciones Profesionales (EBEP) 16.496,42

 

Al haber regulador que corresponda se aplicará el porcentaje que proceda de acuerdo con la siguiente escala:

Años de

servicio

Porcentaje

del regulador

Años de

servicio

Porcentaje

del regulador

Años de

servicio

Porcentaje

del regulador

1 1,24 13 22,10 25 63,46
2 2,55 14 24,45 26 67,11
3 3,88 15 26,92 27 70,77
4 5,31 16 30,57 28 74,42
5 6,83 17 34,23 29 78,08
6 8,43 18 37,88 30 81,73
7 10,11 19 41,54 31 85,38
8 11,88 20 45,19 32 89,04
9 13,73 21 48,84 33 92,69
10 15,67 22 52,52 34 96,35
11 17,71 23 56,15 35 o más 100
12 19,86 24 59,81    

 

La jubilación anticipada por voluntad del trabajador en el caso de los funcionarios pertenecientes al régimen general de la seguridad Social está la regulada por el artículo 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en las mismas condiciones que el personal laboral y los trabajadores del sector privado. En este caso, las condiciones son más exigentes y mucho menos favorables dado que se requiere tener cumplida una edad que sea inferior en dos años, como máximo, a la edad exigida que resulte de aplicación en cada caso, acreditar un período mínimo de cotización efectiva de treinta y cinco años, y se aplica un coeficiente reductor -entre el 1,625 % y el 2 % por trimestre en función de los años cotizados- (requisitos de los beneficiarios y cuantía).

 

Clases pasivas o regímen general ede la Seguridad Social

 

Además, merece la pena recordar que las importantes diferencias en la jubilación anticipada existentes entre ambos regímenes llevaron al legislador a incluir la disposición adicional quinta en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en los mismos términos de la disposición adicional sexta de la redacción inicial del EBEP -Ley 7/2007-) en la que se indicaba que “el Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un estudio sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los funcionarios que contenga, entre otros aspectos, recomendaciones para asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares y la conveniencia de ampliar la posibilidad de acceder a la jubilación anticipada de determinados colectivos”.

A pesar del transcurso de más de 10 años, el mandato del legislador sigue desatendido por el gobierno y recientemente el Defensor del Pueblo ha trasladado al Ministerio de Hacienda y Función Pública una recomendación para que se dé cumplimiento a la disposición adicional quinta de Real Decreto Legislativo 5/2015.

Por otra parte, el gobierno, en consonancia con la pasividad descrita, no ha manifestado en los últimos años intención de abordar un cambio en los requisitos exigidos a los funcionarios de Clases Pasivas para jubilarse de forma voluntaria.

Finalmente, si os interesa profundizar en el tema, os recomiendo la consulta del documento “Normas generales jubilación clases pasivas“, elaborado por el sector de Administración del Estado de Comisiones Obreras en marzo de 2018.

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Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… Ni está ni se la espera

Hace ya más de 10 años que entró en vigor el Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (Ley 7/2007, de 12 de abril, derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

En la exposición de motivos de su redacción inicial el EBEP indicaba, de forma acertada, que no era posible ni conveniente configurar la normativa sobre empleo público sobre la base de un sistema homogéneo que tuviera como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Y que, por ello, cada Administración debería poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión e instrumentos de coordinación. De forma consecuente, el artículo 6 del EBEP (Leyes de Función Pública) señala que “en desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas”. Así pues, para que lo establecido en una parte del articulado del estatuto entre en vigor, de acuerdo con su disposición final cuarta, cada Administración (estatal y autonómicas) ha de aprobar una ley para su desarrollo, en la que se abordarían asuntos de gran trascendencia como la carrera profesional, la evaluación del desempeño, la estructura retributiva de los funcionarios, etc.

Si bien algunas comunidades autónomas han promulgado sus propias leyes de función pública, como veremos más tarde, ni el gobierno ni el legislador han realizado en estos últimos diez años ningún intento serio de elaborar una Ley de Estatuto del Empleado Público para la Administración general del Estado (AGE), en desarrollo del EBEP. Y eso, pese a que la tantas veces incumplida Resolución de 22 de octubre de 2009, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se publica el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, correspondiente al gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, indicaba al respecto:

– punto 19: “Se adoptarán las medidas necesarias que sirvan de impulso para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en todos y cada uno de los ámbitos de aplicación del mismo”.

– punto 28. “En el marco de la Mesa General de Negociación Administración General del Estado se constituirá un grupo de trabajo para la elaboración y negociación de la futura Ley de Función Pública, a fin de que en septiembre de 2010 se inicie la tramitación del proyecto de ley”.

Los gobiernos posteriores del Partido Popular, al igual que los del PSOE, nunca han llegado a elaborar un borrador de proyecto de ley, pese a las numerosas declaraciones acerca de la aprobación de la ley de desarrollo del EBEP en la Administración general del Estado, que han quedado en meros brindis al sol:

El Gobierno regulará la función y la selección de los directivos públicos (EL PAIS, 19 junio de 2013): “El secretario de Estado de Administraciones Públicas, Antonio Beteta, ha anunciado este martes la aprobación de una nueva ley de la función pública del Estado y un estatuto del directivo público, como parte de las reformas de la administración que impulsa el Gobierno…”

Hacienda abre la puerta al variable en la función pública tras una “evaluación del desempeño” (EXPANSIÓN, 6 de octubre de 2014): “… En 2015 alumbraremos un nuevo escenario definido por la implementación de la evaluación del desempeño, por el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público y, si las circunstancias y el consenso lo permiten, por una nueva ley de Función Pública de la Administración General del Estado y el Estatuto del Directivo», detalló Beteta”.

Montoro-Beteta

Falta de coherencia y voluntad política del gobierno que hace que pronunciamientos incluidos en los informes de la de la Comisión de la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros del 26 de octubre de 2012, deban ser considerados, como “gestos para la galería”. Así, en el Informe correspondiente a 2013 se señalaba:

“Los empleados públicos llevan a cabo una labor encomiable, muchas veces no suficientemente reconocida y valorada. Por ello es necesario dar un nuevo impulso a la política de recursos humanos basada en el mérito, la profesionalidad y la responsabilidad; flexible y sensible a las necesidades del servicio público.

Esta nueva estrategia de gestión del empleo público tendrá como base la elaboración de nuevos instrumentos normativos, que, además, desarrollarán para la Administración del Estado el Estatuto Básico del Empleado Público (Estatuto de la Función Pública de la Administración General del Estado), en cuestiones tan claves como el diseño de un nuevo modelo de carrera administrativa o la implantación generalizada de un sistema de evaluación del desempeño”.

InformeCORA2013

Tras la elecciones generales del 20 de diciembre de 2015, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Ciudadanos (C’s) firmaron en febrero de 2016 el “Acuerdo para un Gobierno reformista y de progreso”. Si bien éste no posibilitó la investidura de un gobierno alternativo al Partido Popular por falta de mayoría parlamentaria (lo que supuso una nueva convocatoria de elecciones el 26 de junio de 2016), merece destacar que estipulaba, en relación a la reforma del Gobierno y de la Administración general del Estado:

“Constituir, en el plazo de tres meses, un Grupo de Expertos que presenten, en el plazo de seis meses, una propuesta de reforma de la Función Pública que, al menos, afecte a los sistemas de acceso; estructura de Cuerpos; criterios objetivos de dimensionamiento; formación, evaluación, carrera y promoción profesional; estabilidad; régimen retributivo; estatuto del directivo”.

Acuerdo PSOE-Ciudadanos

Este asunto, sin precisar un periodo temporal para su realización, tiene presencia como punto 127 en el acuerdo “150 compromisos para mejorar España”, pactado por el Partido Popular y Ciudadanos en agosto de 2016, que posibilitó que el partido presidido por Albert Rivera prestara su apoyo parlamentario a la investidura de Mariano de Rajoy:

“desarrollar el Estatuto Básico del Empleado Público y aprobar una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado, con el objetivo, entre otros, de garantizar los principios de mérito y capacidad”.

Acuerdo PP-Ciudadanos

Aunque aún estamos a mitad de la legislatura, algunos hechos me llevan a deducir, sin necesidad de disponer de una bola de cristal, que difícilmente se aprobará una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado a iniciativa del gobierno en la actual legislatura:

– En la comparecencia de Cristobal Montoro, ministro de Hacienda y Función Pública, ante la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados para informar sobre las líneas generales de la política de su departamento en la legislatura en curso, celebrada el 12 de enero de 2017, no hay una sola mención a dar cumplimiento al punto 127 del Acuerdo PP-Ciudadanos.

– Enviado un e-mail, con fecha 28 de febrero de 2017, a las direcciones de correo institucionales de miembros relevantes de la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados del Partido Popular y Ciudadanos (D. Juan José Matarí Sáez, del PP, Vicepresidente Primero; D. Ramón Aguirre Rodríguez, del PP, Vicepresidente Segundo, y D. Antonio Roldán Monés, de Ciudadanos, Secretario Segundo), en la que solicitaba información sobre la previsión temporal para dar cumplimiento al punto 127 del acuerdo, no he recibido contestación a fecha de hoy, tras el transcurso de más de un mes. Entendiendo que la inclusión del punto 127 del acuerdo respondía más a iniciativa de Ciudadanos, dada su posición política regeneracionista, envié, con la misma fecha, la misma pregunta a dicho partido a través de su página web, no habiendo recibido igualmente contestación.

La pasividad de los distintos gobiernos al no regular en la Administración del Estado en desarrollo del EBEP, después de más de diez años, temas tan importantes como la carrera profesional, la evaluación del desempeño o la estructura retributiva de los funcionarios no puede ya justificarse por la situación de crisis económica. La urgencia de abordar la aprobación de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado es defendida por distintos actores, entre otros:

– Los sindicatos más representativos, a pesar de las iniciales reticencias debidas a la forma en que pudiera abordarse la evaluación del desempeño, han acabado apostando de forma reiterada por pedir el desarrollo del EBEP en la AGE como forma de atajar la creciente desmotivación que experimentan los empleados públicos (vid., a modo de ejemplo, CC.OO., UGT y CSIF).

– Funcionarios expertos en temas de Recursos Humanos vienen defendiendo igualmente la necesidad de desarrollar del EBEP en la AGE como forma de lograr una Administración Pública participativa, abierta, eficaz y eficiente en la prestación de servicios públicos. Así, en octubre de 2015, Emilia Aragón Sánchez, Xose Areses Vidal, Carmen Blanco Gaztañaga, Eduardo Fernández Palomares, Sancho Íñiguez Hernández, Mª Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Jorge Souto Alonso, todos ellos miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, elaboraron el informe “Propuestas para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración general del Estado”, centradas en el sistema de selección, el sistema de carrera administrativa y la figura del directivo público. Está disponible en internet un pequeño resumen de este valioso estudio, que fue finalmente publicado en abril de 2017 por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) bajo el título de “Nuevos tiempos para la función pública: propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado” .

Nuevos tiempos para la función pública

Los últimos datos disponibles confirmarían la remota posibilidad de que se apruebe una ley de desarrollo del EBEP en la Administración general del Estado en la actual legislatura. Con fecha de 7 de diciembre de 2017, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018. Como veréis, se prevé la aprobación de 287 normas, de las cuales 9 tendrán rango de ley orgánica, 38 de ley ordinaria y 240 de real decreto, y entre ellas no se incluye una ley que dé cumplimiento a lo contemplado en el punto 127 del Acuerdo PP-Ciudadanos.

Y “como lo prometido es deuda”, incluyo finalmente el desarrollo normativo del EBEP realizado por las comunidades autónomas:

Ley 5/2009, de 29 de diciembre, de séptima modificación de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenación de la Función Pública, para la regulación de la carrera horizontal [Principado de Asturias] (BOE de 2 de marzo de 2010):

Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias (BOPA de 14 de mayo de 2011)

Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana (BOE de 6 de agosto de 2010)

Decreto 186/2014, de 7 de noviembre, del Consell , por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat [Valenciana] (BOCV, de 14 de noviembre de 2014)

Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (BOE de 2 de mayo de 2011)

Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura (BOE de 6 de mayo de 2015)

Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia (BOE de 23 de mayo de 2015)

Comunidades Autonomas_Desarrollo EBEP

Como puede apreciarse, las comunidades autónomas esperaron a que se aprobara una ley para la AGE porque es más fácil configurar una regulación diferenciada sobre empleo público a partir de un modelo “estatal”. Dado que dicha aprobación no se producía, cinco comunidades autónomas (una de ellas sólo de forma parcial, para regular la carrera horizontal de los funcionarios) han acabado por dar el paso de desarrollar el EBEP mediante leyes autonómicas. Normas que han abordado de forma diferenciada los aspectos más novedosos del EBEP (evaluación del desempeño, modalidades de carrera profesional, promoción interna…) y que, haciendo de necesidad virtud, pueden servir, si hay voluntad política, para facilitar que vean la luz leyes de función pública en las restantes comunidades autonómicas y en la AGE.

 

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Jornada de trabajo de 35 horas semanales, no es posible sin cambiar la ley o “se acata pero no se cumple” (2)

En la entrada anterior se comentaba la reacción apresurada de la Junta de Andalucía, tras conocerse la sentencia del Tribunal Constitucional que indicaba que ésta, al reducir a 35 horas semanales la jornada laboral para los empleados públicos autonómicos, había invadido la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico del personal del sector público.  Si recordáis, llegó a un acuerdo con los sindicatos presentes en la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral, para fijar en 37,5 horas semanales la jornada laboral, de las que 35 horas serán presenciales y las dos y media restantes de formación y preparación de tareas fuera del puesto de trabajo.

Finalmente, el Acuerdo de 26 de diciembre de 2017, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Acuerdo de la Mesa General de Negociación Común del Personal Funcionario, Estatutario y Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, de 18 de diciembre de 2017, sobre medidas transitorias para ordenar la jornada de trabajo y horarios del personal empleado público de la Junta de Andalucía ha sido publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) de 27 de diciembre de 2017, surtiendo efectos desde ese día.

Trabajo no presencial

Las partes firmantes del acuerdo, tras conocer el contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional (TC), deciden que es necesario adoptar medidas transitorias para ordenar la jornada de trabajo y horarios del personal empleado público de la Junta de Andalucía. Estas medidas consisten en la determinación de una parte de la jornada ordinaria semanal como de no obligada permanencia en el puesto de trabajo (dos horas y media semanales), que computará como de trabajo efectivo,  y estará vinculada de forma genérica a “promover la mejora de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y a compatibilizar este derecho con el que tiene el personal empleado público al desarrollo profesional y a la formación continua y mejora permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, así como a la disposición de una parte de la jornada para la preparación de actuaciones relacionadas con el puesto de trabajo, y para la actualización de conocimientos”, sin establecer mecanismos de control o de consecución de objetivos.

Así pues, como era de esperar, se confirma que, independientemente de que el objetivo de mantenimiento de las condiciones de trabajo de los empleados públicos de la Junta de Andalucía sea deseable, ésta ha actuado de forma poco rigurosa e improvisada, con el único objetivo de mantener de facto la jornada semanal de 35 horas y eludir el cumplimiento de la sentencia del TC, en la línea marcada por los virreyes coloniales españoles de “se acata pero no se cumple”.

La posibilidad de que puedan establecerse jornadas de 35 horas para los trabajadores al servicio de las Administraciones Públicas sigue siendo objeto de debate y de reivindicación sindical. Así,  la Junta de Castilla y León y los sindicatos acaban de acordar crear un grupo de trabajo con el fin de elaborar un documento que permita “la flexibilización” de la jornada para sus empleados públicos (Junta y sindicatos crean un grupo de trabajo para estudiar 35 horas semanales, La Vanguardia, 16 de enero de 2018). Esperemos que el resultado sea una norma que mejorando las condiciones de trabajo de los empleados públicos  y permitiendo la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, lo haga sin acentuar la percepción generalizada en la opinión pública de que los empleados públicos somos unos privilegiados, con un trabajo asegurado de por vida, con baja productividad y elevado absentismo laboral. Ello sería posible vinculando las medidas a tomar con la normativa autonómica de teletrabajo (Decreto 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, BOCYL de 23 de marzo de 2011).

funcionarios y opinión pública

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Jornada de trabajo de 35 horas semanales, no es posible sin cambiar la ley (3) o “se acata pero no se cumple”

En la entrada anterior sobre este asunto (Jornada de trabajo de 35 horas semanales, no es posible sin cambiar la ley -2-) indicaba que el Gobierno parecía decidido a mantener la disposición adicional septuagésimo primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 que determina que la jornada de trabajo del personal del Sector Público, incluido el autonómico “no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en el cómputo anual” y, por tanto, acabaría por interponer un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por contra el Decreto-Ley de la Junta de Andalucía 5/2016, de 11 de octubre, por el que se regula la jornada de trabajo del personal empleado público de la Junta de Andalucía.

Finalmente, como era de esperar, el Gobierno, por acuerdo de Consejo de Ministros de 14 de julio de 2017, decidió interponer un recurso de inconstitucionalidad contra la modificación de la normativa de la jornada de trabajo de los empleados públicos de la Junta de Andalucía. El recurso, que contó con el dictamen favorable del Consejo de Estado, se justificaba en que, tras las negociaciones llevadas a cabo con el gobierno autónomo andaluz, no se alcanzó finalmente un acuerdo (vid. repercusiones de la noticia en los diarios El País, El Mundo y ABC). El recurso fue admitido a trámite de forma inmediata por el Tribunal Constitucional (vid. texto de la providencia, de 19 de julio), con la consiguiente suspensión de la vigencia y aplicación de la jornada de trabajo de treinta y cinco horas semanales.

Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional, en la misma línea que en sentencias anteriores, ha estimado el recurso presentado por el Gobierno contra el Decreto-ley 5/2016, de 11 de octubre. La sentencia del TC de 12 de diciembre de 2017 considera que dicho Decreto-ley, al reducir a 35 horas semanales la jornada laboral para los funcionarios públicos autonómicos, invade la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico del personal del sector público, incluido el de carácter autonómico (art. 149.1.18 de la Constitución).

A la semana de conocerse la sentencia del Tribunal Constitucional, la Junta de Andalucía, ha anunciado, con el acuerdo de los sindicatos presentes en la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral, la aprobación de un decreto por el que se fijarán 37,5 horas semanales como jornada laboral, de las que 35 horas serán presenciales y las dos y media restantes de formación y preparación de tareas fuera del puesto de trabajo. De esta forma se mantendría de facto la jornada presencial de 35 horas semanales (La jornada en la Junta será de 35 horas presenciales y media hora diaria de formación y preparación de tareas).

Andalucia 35 o 37 hohas y media

Siendo predecible el sentido de la sentencia del Tribunal Constitucional, cabe calificar la reacción de la Junta de Andalucía como precipitada y oportunista, tras haber tenido cinco meses para acometer el problema de forma adecuada, preparando una normativa autonómica de teletrabajo tal y como han hecho en los últimos años otras comunidades autonómicas (vid entradas del blog sobre este tema https://administracionespublicas.wordpress.com/category/teletrabajo/). A la espera de conocer el contenido exacto del decreto, éste parece un improvisado mecanismo para burlar la sentencia del TC, pues, la media hora no presencial se vinculará, en declaraciones de la consejera de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía, María Jesús Montero, a «trabajos de preparación de tareas», es decir, a quehaceres tan imprecisos como las que «normalmente los empleados públicos desarrollan en su ámbito doméstico», sin una clara vinculación al cumplimiento de objetivos que cada empleado público tenga encomendados.

Sin cuestionar que los sindicatos, obligados a la defensa de las condiciones de trabajo de los empleados públicos a los que representan, acepten este nuevo decreto de forma provisional, a la espera de un cambio en la normativa estatal, la postura de la Junta de Andalucía no puede ser calificada más que de improvisada y “chapucera”. Las declaraciones de la consejera de “acatamos la ley y ejercemos nuestra capacidad para organizar la jornada de los empleados públicos de Andalucía” recuerdan extraordinariamente a los “se acata pero no se cumple” con los que los virreyes españoles de la América colonial solían responder a aquellas instrucciones que procedían de la metrópoli y perjudicaban sus intereses.

virreyes

Con mucho escepticismo, quedamos a la espera de conocer el contenido del decreto, ya que, como en la mayoría de las ocasiones, “lo que mal empieza, mal acaba”.

Entrada posterior sobre el tema en: https://administracionespublicas.wordpress.com/2018/01/17/jornada-de-trabajo-de-35-horas-semanales-no-es-posible-sin-cambiar-la-ley-o-se-acata-pero-no-se-cumple-2/

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