Despidos del personal laboral en las Administraciones Públicas

Durante muchos años se entendió que el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas gozaba de las mismas condiciones de inamovilidad que los funcionarios de carrera y que, por tanto, no podía ser despedido salvo por causas disciplinarias. Y ello porque, en principio, su acceso al empleo público se había realizado en cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad (en otro momento abordaré la existencia de personal laboral indefinido no fijo, que tiene su origen en contratos temporales celebrados en fraude de ley, según sentencia judicial), y porque se interpretaba que la extinción de contratos de trabajo fundada en causas económicas no era posible en entidades que carecen de ánimo de lucro y están destinadas a la prestación de servicios públicos.

Pero esta situación cambió con la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, donde se regula de forma  expresa la posibilidad de despido no disciplinario del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Su disposición adicional segunda (aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público) incorpora una disposición adicional al Estatuto de los Trabajadores, con el siguiente contenido:

Disposición Adicional decimosexta. Aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público.

El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas.

A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas, entendiendo como tales, a los entes, organismos y entidades a que se refiere el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.

Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior.

Ley 3-2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral

La Ley 3/2012 fue desarrollada por el Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada, en donde se indica el procedimiento de despido colectivo aplicable en las Administraciones Públicas a que se refiere el Estatuto de los Trabajadores:

Artículo 35. Objeto del procedimiento

 A los efectos de determinar la existencia de causas económicas, para los sujetos a los que se refiere el citado artículo 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público se entenderá que existe insuficiencia presupuestaria cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que en el ejercicio anterior la Administración Pública en la que se integra el Departamento, órgano, ente, organismo o entidad hubiera presentado una situación de déficit presupuestario, y

b) Que los créditos del Departamento o las transferencias, aportaciones patrimoniales al órgano, ente, organismo o entidad, o sus créditos, se hayan minorado en un 5 por ciento en el ejercicio corriente o en un 7 por ciento en los dos ejercicios anteriores.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de mayo de 2015, en lo que puede ser considerada una nuevo constatación de la falta de rigor con la que actúa el Gobierno, consideró ilegal la definición de “insuficiencia presupuestaria” contenida en el Real Decreto 1483/2012 (en su artículo 35.3), dado que los criterios que estableció para determinar si hay insuficiencia presupuestaria no se ajustan al Estatuto de los Trabajadores, que señala que la causa justificativa del despido colectivo no es la mera insuficiencia presupuestaria, sino la insuficiencia “sobrevenida y persistente”, adjetivos que obvió el reglamento del Gobierno.

No obstante lo cual, ya se han producido distintas sentencias en el ámbito de la Administración local determinando la legalidad de despidos colectivos. Vid., entre otras, STS Sala de lo Social, de 25 de junio de 2014,  y STS Sala de lo Social, de 24 de febrero de 2015, en las que se considera ajustados a derecho los despidos colectivos por causas objetivas en los Ayuntamientos de Jerez de la Frontera (Cádiz) y Aljaraque (Huelva).

despido

Esta situación me hace recordar la leyenda griega de “la espada de Damocles”, que pendería en forma de despido sobre el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Si recordáis, Damocles, un cortesano de Dionisio I (tirano de Siracusa en la Sicilia del siglo IV a. de C.), sostenía que éste era muy dichoso al disponer de un gran poderío y riqueza. El tirano, deseoso de escarmentar al cortesano, se ofreció a intercambiarse con él por un día, de forma que pudiera apreciar tanto su poder como los peligros que éste conllevaba. Esa misma tarde se celebró un banquete donde Damocles disfrutó de ser tratado como un rey. Sólo al final de la comida miró hacia arriba y advirtió que sobre su cabeza se había colocado una afilada espada, atada por un único pelo de crin de caballo. Inmediatamente se le quitaron las ganas de gozar de las prebendas del tirano, y  le pidió dejar de ocupar su lugar, declarando que ya no quería seguir siendo tan afortunado.

Si queréis profundizar en el tema, os aconsejo la lectura de la tesis doctoral de María Dolores Agudo Valdés, El despido como herramienta de reestructuración de las empresas y de las administraciones públicas (2015), donde se analizan las diversas opciones interpretativas que se han venido manejando para decidir sobre la aplicación de las causas del despido objetivo o colectivo a las Administraciones Públicas.

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Permisos de los funcionarios públicos y parejas de hecho

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) en sus artículos 48 y 49 establece distintos permisos de los funcionarios públicos relacionados con:

– la existencia de vínculos familiares por consanguinidad o afinidad: fallecimiento, accidente o enfermedad grave, y cuidado directo de un familiar que por razones de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retribuida.

– ser progenitor, es decir padre o madre: lactancia de un hijo menor de doce meses, permiso por parto y permiso por adopción.

– ser cónyuge o persona con análoga relación de afectividad: funcionarios que hayan sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista.

Del análisis de estos artículos se deduce que estos permisos no están reservados a cónyuges (personas unidas a otras en matrimonio, según definición del diccionario de la RAE) y debe entenderse que se extienden a parejas de hecho, entendidas como unión estable de dos personas entre las que existe un vínculo afectivo similar al del matrimonio.

De hecho, el citado permiso para “funcionarios que hayan sufrido daños físicos o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista, cónyuge o persona con análoga relación de afectividad” (art. 49 f del EBEP) lo señala de forma explícita, lo que se explica al ser un permiso incorporado por la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, que, por tanto, no figuraba en la redacción inicial de EBEP (Ley 7/2007, de 12 de abril).

Parejas de hecho1     Parejas de hecho2

Esta interpretación coincide plenamente con la respuesta de la Dirección General de Función Pública a la consulta planteada en 2009 por el sindicato de funcionarios de prisiones Acaip, relativa a la posibilidad de aplicación de los permisos recogidos en los artículos 48 y 49 del Estatuto Básico del Empleado Públicos a los funcionarios públicos “que se encuentran en situación de parejas de hecho”. Si bien afirma que no corresponde al EBEP establecer ningún régimen jurídico de las parejas de hecho, indica de forma sensata que:

“la vocación del  EBEP de facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral, así como el respeto que en todo momento guarda su articulado a los principios de igualdad de contenidos en la Constitución española, unido a lo dispuesto en el artículo 3 del Código civil que señala que las normas deben interpretarse conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas determinan la necesidad de realizar una interpretación extensiva de los preceptos relativos a los permisos a que tienen derecho los funcionarios públicos.

Y por ello, coherentemente concluye que:

la normativa en materia de permisos contenida en la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público debe entenderse aplicable a las parejas de hecho al no estar condicionados estos permisos a la forma jurídica que revista la unión entre las dos personas”.

En el mismo sentido, las Administraciones Autonómicas han regulado la equiparación de las parejas de hecho al matrimonio a efectos de disfrute de permisos de funcionarios.

Así, véase el Decreto 72/2013, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de jornada, horario, vacaciones y permisos de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias, sus organismos y entes públicos.

Artículo 14. Disposiciones comunes a las reducciones de jornada, los permisos y las medidas de flexibilidad horaria: “se entenderá equiparada la pareja estable al matrimonio, y el conviviente con una relación de afectividad análoga a la conyugal al cónyuge, en los términos previstos en la Ley del Principado de Asturias 4/2002, de 23 de mayo, de Parejas Estables”.

O la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura, que igualmente equipara cónyuges y parejas de hecho a efectos de permisos de funcionarios (vid. artículos 52 y 53).

Finalmente, cabe señalar que, dada la necesidad de acreditación de la existencia de la unión estable de dos personas y pese a la ausencia de normativa estatal, comunidades autónomas y ayuntamientos cuentan con registros de parejas de hecho para que éstas puedan acceder a derechos equivalentes a los del matrimonio. Por si os resulta de interés, la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), elaboró en 2015 el informe “Inscribirse como pareja de hecho”, en el que se recopila la normativa y modelos de solicitud de inscripción de cada comunidad autónoma.

Parejas de hecho3

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Teletrabajo, ¿por qué no? (2)

Hace unos meses, elaboré una entrada en el blog sobre la implantación en España del teletrabajo en las Administraciones Publicas. Como recordaréis, esta modalidad de prestación de servicios de carácter no presencial no está recogida en el articulado del Estatuto básico del Empleado Público (EBEP),  pero sí ha sido contemplada en legislación de carácter autonómico (Teletrabajo, ¿por qué no?).

Afortunadamente las Comunidades Autónomas van sumándose a esta regulación. Así, la Comunidad Valenciana,  en desarrollo de la disposición adicional décima de Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana, acaba de promulgar el Decreto 82/2016, de 8 de julio, del Consell, por el que se regula la prestación de servicios en régimen de teletrabajo del personal empleado público de la Administración de la Generalitat.

Teletrabajo     Escudo de la Generalitat Valenciana

Los principales contenidos del decreto son los siguientes:

  • Justificación de la implantación del teletrabajo (preámbulo)

El trabajo desde el domicilio supone una forma de trabajar con información, mediante herramientas informáticas y telemáticas y sin dependencia de un espacio concreto. Se trata de aprovechar las ventajas de estas tecnologías, fundamentalmente respecto a la adaptabilidad en la prestación laboral que aportan espacial y temporalmente. Asimismo, cada vez son mayores las demandas de medidas de conciliación de la vida familiar, personal y laboral que faciliten la compatibilización del cumplimiento de las tareas profesionales con un desarrollo satisfactorio de las condiciones personales. También a ellas pretende dar respuesta la implantación del teletrabajo, habiéndose manifestado sus bondades en este sentido allá donde hay experiencias de su implantación.

Esta forma de organización del trabajo puede suponer importantes beneficios, tanto para la organización como para el personal afectado. Por una parte, a la Administración le permite reorganizar los procesos de trabajo redefiniendo objetivos, obteniendo, mediante un trabajo orientado a resultados, una mejor gestión del tiempo, una mejora de la calidad en la prestación de los servicios que se prestan a la ciudadanía. Por otra, a la persona teletrabajadora se le posibilita flexibilizar su jornada laboral para adaptarla a sus circunstancias personales y familiares, hecho que, sin duda, aumenta su compromiso y nivel de motivación y singulariza de forma más concreta los derechos generales subjetivos de los que es titular.

  • Ámbito de aplicación subjetivo

Este decreto será de aplicación al personal empleado público, cualquiera que sea su régimen jurídico.

  • Ámbito de aplicación objetivo

Tendrán la consideración de puestos de trabajo susceptibles de ser desempeñados mediante teletrabajo los que puedan ser ejercidos de forma autónoma y no presencial atendiendo a sus características específicas y los medios requeridos para su desarrollo.

Por sus características, no son susceptibles de ser desempeñados mediante teletrabajo los puestos siguientes:

  1. a) Puestos en oficinas de registro y atención e información a la ciudadanía.
  2. b) Puestos con funciones de dirección, coordinación y supervisión.
  3. c) Puestos de naturaleza eventual.
  4. d) Puestos de estructura cuya forma de provisión sea la libre designación.
  5. e) Puestos cuyas funciones conlleven necesariamente la prestación de servicios presenciales
  • Duración de la prestación de servicios en régimen de teletrabajo

La duración máxima de un programa será de un año prorrogable por periodos iguales. Si llegado el vencimiento no se manifiesta lo contrario, deberá entenderse prorrogado por el mismo período.

  • Distribución de la jornada semanal

La jornada de trabajo se distribuirá, con carácter general, de forma que tres días a la semana sean prestados sus servicios desde el domicilio y el resto de acuerdo con la jornada y horario habituales.

Con carácter general, el control del trabajo se realizará atendiendo al cumplimiento de objetivos o a la consecución de resultados. Asimismo, se podrán fijar periodos mínimos de interconexión para la realización del trabajo e incluso que estos periodos se hagan coincidir con unas franjas horarias determinadas en las que las necesidades del servicio hacen necesaria la intercomunicación.

  •  Seguridad y salud en el trabajo

El órgano competente en materia de prevención de riesgos laborales deberá verificar, con carácter previo al inicio del programa y mediante la comprobación del cuestionario cumplimentado por las personas participantes previsto en el anexo III, que las condiciones en que se desempeñan las funciones del puesto de trabajo en el domicilio no suponen riesgo para la salud de la persona teletrabajadora.

  • Formación

El personal seleccionado realizará un curso de formación específico sobre aspectos esenciales para el adecuado desarrollo del programa y la prestación del trabajo bajo esta modalidad, tales como seguridad informática, seguridad e higiene en el trabajo, protección de datos y el sistema de evaluación del desempeño que se va a aplicar.

  • Derechos y deberes de la persona teletrabajadora

El personal que preste servicios en la modalidad de teletrabajo tendrá a todos los efectos el mismo régimen jurídico, derechos y obligaciones que el resto de personal de la Administración de la Generalitat, no pudiendo comportar su participación merma ni incremento retributivo alguno.

La adhesión tendrá carácter voluntario.

  • Revocación por la Administración

La autorización de prestación del servicio en la modalidad de teletrabajo podrá quedar sin efecto por las siguientes causas:

  1. a) Por necesidades del servicio debidamente acreditadas y justificadas, que deberán comunicarse, salvo fuerza mayor, con dos meses de antelación.
  2. b) Por incumplimiento acreditado de los objetivos o de los deberes y obligaciones establecidos.
  3. c) Por variación de las circunstancias alegadas por la persona en el momento de su participación en el programa.
  4. d) Por mutuo acuerdo entre la persona empleada y la Administración.
  5. e) Por la alteración del equipo informático facilitado, ya sea modificando la configuración, instalando en él aplicaciones o alterando los elementos periféricos sin autorización de la Administración.
  6. f) Por el uso del equipo informático facilitado en tareas ajenas al trabajo. g) Por inobservancia de las normas y recomendaciones en materia de seguridad informática y de protección de datos de carácter personal.

El procedimiento será contradictorio y en él se garantizará la audiencia a la persona interesada.

  • Comisión de Control y Seguimiento del Teletrabajo de la Administración de la Generalitat

Se constituye la Comisión de Control y Seguimiento del Teletrabajo de la Administración de la Generalitat, como una mesa técnica dependiente de la Mesa Sectorial de la Función Pública, entre cuyos objetivos se encuentran la evaluación y seguimiento de las necesidades de la Administración de la Generalitat en materia de teletrabajo, así como, una vez finalizado un programa de teletrabajo, la emisión de informe en el que constarán las conclusiones y resultado del mismo.

  • Anexos

I- Solicitud de participación en el programa de trabajo desde el domicilio en el ámbito de la Administración de la Generalitat.

II-Baremo para la selección del personal que solicite su participación en el programa de trabajo desde el domicilio en el ámbito de la Administración de la Generalitat (aspectos relacionados con la vida familiar y laboral, antigüedad en la administración y otros aspectos  como padecer una enfermedad larga o crónica).

III- Cuestionario de autoevaluación (prevención de riesgos laborales y seguridad en el puesto de trabajo).

IV- Curso de formación para el personal empleado público que participe en el programa de trabajo desde el domicilio en el ámbito de la Administración de la Generalitat.

Y la Región de Murcia, meses después, ha convocado un proyecto piloto experimental de teletrabajo en la Administración Pública Regional, si bien de forma demasiado prudente puesto que sólo podrán participar en el mismo un máximo de 30 empleados.

Como concluía en la anterior entrada del blog, es  incuestionable la necesidad de abordar la implantación del teletrabajo en la Administración general del Estado y su generalización en las Administraciones autonómicas, dado que puede contribuir tanto a una mayor satisfacción laboral del empleado público como a su mayor implicación en el cumplimiento de los objetivos de la unidad administrativa donde presta sus servicios profesionales.

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Funcionarios y política: privilegios indefendibles (2)

Hace unos meses, sostuve que la percepción de un complemento retribuido reservado para altos cargos se hubiera extendido por el Estatuto Básico del Empleado público a los funcionarios de carrera por el hecho de haber desempeñado determinados cargos políticos era indefendible y vulneraba los principios de igualdad ante la ley y los de mérito y capacidad en materia de función pública (Funcionarios y política: privilegios indefendibles).

Como mínimo, estos funcionarios [que hayan sido nombrados altos cargos, miembros del Poder Judicial o de otros órganos constitucionales o estatutarios o que hayan sido elegidos alcaldes, retribuidos y con dedicación exclusiva, presidentes de diputaciones o de cabildos o consejos insulares, Diputados o Senadores de las Cortes Generales y miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas] recibirán el mismo tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido directores generales y otros cargos superiores de la correspondiente Administración Pública” (art. 87.3 EBEP).

Ley 9-2016 Islas Baleares Afortunadamente, distintas Administraciones Autonómicas han ido eliminando esta situación de privilegio (Castilla-La Mancha, Principado de Asturias y Extremadura), a las que se acaba de sumar Islas Baleares (Vid. Ley 9/2016, de 13 de junio, de modificación de la disposición adicional novena de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la función pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears).

 Entre los distintos argumentos que esta Ley autonómica señala para proceder a la supresión de este complemento vitalicio, definido de forma acertadísima como un “privilegio que la clase política se ha concedido a sí misma mediante una legislación hecha a medidacabe destacar:

 – Premia a los funcionarios que han ejercido funciones políticas con el máximo nivel retributivo sin haber pasado por los procesos de promoción interna que costosamente afrontan todos sus compañeros que no han ejercido un cargo político.

– Este complemento supone una importante carga económica para los presupuestos generales de un territorio, carga que recae sobre el ciudadano de a pie, que ve como se han recortado las partidas correspondientes a educación, sanidad y servicios sociales y como, entre las iniciativas que adoptan los gobiernos para tratar de reducir los gastos de la administración, no figura la eliminación de este complemento salarial.

Es de esperar que las restantes Comunidades Autónomas y la Administración general del Estado vayan incorporando a su normativa más pronto que tarde la eliminación de este privilegio indefensible de los funcionarios de carrera.

Artículos 87.3 EBEP

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Empleo público en España. Una foto fija a enero de 2016

Recientemente el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha presentado, con un retraso poco justificable, el Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas correspondiente a enero de 2016 (publicación de carácter semestral disponible en formato electrónico en la página web de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas desde enero de 2009).

Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas, enero 2016 La información que proporciona el Boletín, junto a otras fuentes (Instituto Nacional de Estadística -INE- y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE-) permiten conocer con un gran detalle la situación en España del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Todavía en 1982 la Administración del Estado contaba con aproximadamente 1.150.000 de los 1.400.000 empleados públicos existentes (82,1 %). En enero de 2016, la Administración Pública Estatal contaba con 527.801 personas de los 2.519.280 empleados públicos existentes (20,95 %), mientras que las Comunidades Autónomas (CC.AA.) disponían de 1.294.765 empleados (51,39 %), la Administración Local 548.944 (21,79 %) y las Universidades 147.770 (5,87 %). A destacar:

  • En los últimos 35 años se ha producido un aumento extraordinario del empleo público total, debido en gran parte a la creación y desarrollo de las Comunidades Autónomas.
  • España cuenta en 2013 con un empleo público equivalente al 12,7% de la población activa. La media de los países de la OCDE se sitúa en el 19,3%. La mayoría de los países desarrollados se encuentran con ratios superiores a España: Portugal (13,9%), Italia (16%), Francia (17,9%), Canadá (19%), Reino Unido (21,5%) o los países nórdicos (Suecia, 25,8%), tal y como recoge la publicación: Panorama de las Administraciones Públicas 2015 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OECD). Así pues, sin entrar en temas de productividad y eficiencia de los empleados públicos, las Administraciones Públicas en España no están “sobredimensionadas” como viene sosteniéndose de forma interesada  en los últimos años por la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE).
  • El empleo público se concentra en los servicios del Estado del Bienestar, especialmente en los servicios educativos y sanitarios, que representan el 40% del total (Comunidades Autónomas: 539.224 efectivos en el Área de Docencia no Universitaria, y 480.626 en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud).
  • Importante presencia femenina en el empleo público: más de la mitad de sus integrantes son mujeres (54,54%). Mayor porcentaje en el personal de las Comunidades Autónomas (68,36 %), dado que en las áreas de Sanidad y Educación, competencias de las CC.AA., trabajan las mujeres en porcentajes muy superiores a la media, y que es la Administración de más reciente creación y, por ello, refleja la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo que ha tenido lugar en las últimas décadas. La menor presencia de mujeres en la Administración Pública Estatal (30,53 %) se explica porque en las Fuerzas Armadas (12,45 %) y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (9,80 %) existe todavía un abrumador predominio masculino. El porcentaje de mujeres en la Administración General del Estado es ligeramente inferior al del conjunto de las Administraciones Públicas (51,82 %).
  • Se ha producido una importante “laboralización” del empleo público en España: el 23,42 % de los empleados públicos son personal laboral (102), siendo mayoritarios es la Administración local (54,40 %).
  • El personal de la Administración Pública Estatal supone menos de la cuarta parte del total de empleados públicos (la Administración General del Estado, en sentido estricto, supone únicamente el 8,30% del total).
  • El personal de las Comunidades Autónomas dobla al de la Administración Pública Estatal.
  • La Administración local, cuenta con un número de empleados superior al de la Administración Pública Estatal.
  • La Administración General del Estado cuenta con un personal con una media de edad cada vez más elevada: el 14 % de los empleados públicos tiene más de 60 años, el 74,89 % se encuentra entre los 40 y los 59 años, y sólo el 11,09 % tiene menos de 40 años.

Como consecuencia de la crisis económica y de las Ofertas Públicas de Empleo de los últimos años muy mermadas (al establecer tasas de reposición de los trabajadores públicos que no cubren las jubilaciones que se van produciendo), la tendencia del empleo de las Administraciones Públicas es descendente desde su máximo histórico en enero de 2010 (2.698.628 efectivos). Ello ha supuesto una disminución de 179.348 empleados públicos en los últimos seis años. La Administración local ha sufrido en mayor medida que otras Administraciones una disminución del empleo público (108.961 empleados en los últimos seis años).

Evolución empleo en las AAPP 2006-2016

Si la comparación se establece con los datos de 2007, año de aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), las cifras globales no han cambiado de forma significativa en la última década (2.512.038 en enero de 2007, 2.519.280 en enero de 2016).

Datos 2016

Datos 2007

Los datos que proporciona el Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas difieren, al tener distinta metodología, de los que proporciona la Encuesta de Población Activa (EPA), que publica trimestralmente el Instituto Nacional de Estadística (INE). Según la EPA, la dinámica del empleo de las Administraciones Públicas al principio de la crisis resultó ser diferente a la de una mayoría de países de nuestro entorno, dado que en los primeros años, entre 2009 y 2011 aumentó para pasar en 2012-2013 a una fase de ajuste intenso en la contratación. El nivel de empleo público alcanzó su máximo absoluto en el año 2011, con alrededor de 3,1 millones de empleados de las AA.PP., tras sufrir un incremento de 310.000 personas entre 2007 y 2011. Posteriormente, experimentó caídas tanto en 2012 como en 2013 perdiendo en estos dos años 348.000 efectivos, de manera que el nivel de empleo público se situó a finales de 2013 en algo más de 2,77 millones de personas, un número similar al del año 2005.  La EPA  señala un repunte positivo en la ocupación en el sector público en los años 2014 y 2015 (de 18.100 y 73.200 personas).

Por si os resulta de interés, incluyo un recopilatorio de las noticias de los principales diarios que recogen la publicación del último Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Como veréis con tan sólo leer los titulares, se aprecia de forma nítida la posición ideológica de algunos medios de comunicación:

 

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El deterioro de la Administración General del Estado ante el espejo (sindical)

Es de valorar de forma positiva el esfuerzo realizado por Comisiones Obreras (CC.OO.) al elaborar un diagnóstico de la situación actual (“Cartografía de los recortes en la Administración General del Estado. CCOO ante la realidad actual en la AGE, los servicios públicos y el empleo público: derechos de la ciudadanía“, mayo de 2016), a partir del cual incardinar su acción sindical, que entiendo debe ser, en estos momentos, coincidente con la de las demás organizaciones sindicales con representación en la Administración General del Estado (AGE): recuperación de los derechos laborales que aún faltan por restituir (5% de recorte salarial de 2010, 100% de las retribuciones en situaciones de incapacidad temporal, aumento de los fondos de acción social) y mejora en las condiciones de trabajo de los empleados públicos (derecho a una carrera profesional, mejora en los procesos de promoción interna, acceso a la jubilación parcial, etc.).

Cartografia de los recortes en la AGE

Entre las principales conclusiones del estudio, realizado a partir de los datos de la propia Administración (Registro Central de Personal, Presupuestos Generales del Estado, y Reales Decretos de Oferta de Empleo Público), creo que merecen destacarse:

– El personal al que se dedica este estudio (el que trabaja en los diferentes ministerios así como en los organismos autónomos, agencias estatales y entidades gestoras vinculados o dependientes de ellos) representa, a enero de 2015, únicamente un 8,05% del conjunto de empleados públicos que trabajan para las Administraciones Públicas.

Personal al servicio de las Administraciones Publicas

– Las políticas de recorte en el gasto público desarrolladas por el Gobierno del Estado, han tenido un impacto muy negativo en la Administración General del Estado, tanto desde el punto de vista de su funcionamiento y la atención a los derechos de la ciudadanía, como en lo que se refiere a las condiciones de trabajo del personal a su servicio.

– Si durante esta última legislatura se ha producido una importante destrucción de empleo público en el conjunto de las Administraciones Públicas (pérdida de casi 140.000 puestos de trabajo), en la Administración General del Estado, entre enero de 2011 y enero de 2015, se ha producido la pérdida de más de 23.000 puestos de trabajo (en términos porcentuales, la destrucción de empleo ha sido más significativa en el ámbito del personal laboral que en el del personal funcionario).

– El mayor volumen de la destrucción de empleo, en términos absolutos, se ha producido en las Administraciones de las comunidades autónomas y, sobre todo, en las Administraciones locales. Sin embargo, cuando la comparativa se efectúa en términos relativos, la Administración del Estado se sitúa en segundo lugar respecto a la destrucción de empleo, en cifras muy similares a la Administración local (algo más del 10% en relación al volumen existente en enero de 2011).

Evolución del empleo AAPP 2011-2015

– La importante disminución de empleo tiene, como no podía ser de otra manera, repercusiones en la forma de prestar los servicios públicos que tiene encomendados la Administración General del Estado. Es complicado proporcionar, al menos, los mismos servicios y mejorar la calidad de los mismos conforme exige el marco normativo vigente, con casi un 10% menos de personal.

– Al mismo tiempo que se justifica la reducción de empleo público en una supuesta política de austeridad, que tiene como objetivo la reducción del déficit público, se pone de manifiesto una decidida apuesta por la externalización y privatización de servicios. Una apuesta que obedece más a una cuestión ideológica que a una razón de eficacia, pues incrementa los costes y reduce la calidad del servicio público, e incluso coloca en manos de empresas privadas información extraordinariamente sensible. A título de ejemplo, un técnico medio informático “privatizado” tendría un coste anual de 49.526,40 €, y un funcionario con un empleo equivalente 33.657,22 €.

Después de destacar estas “píldoras” del estudio, os animo a su lectura, ya que contiene muchos más datos de interés.

Y a quien quiera profundizar en el tema, le recomiendo la consulta de El empleo de las Administraciones Públicas en España: caracterización y evolución durante la crisis (Banco de España, 2014). En este estudio se analiza como la dinámica del empleo de las Administraciones Públicas al principio de la crisis resultó ser diferente a la de una mayoría de países de nuestro entorno, dado que en los primeros años, entre 2009 y 2011 aumentó para pasar en 2012-2013 a una fase de ajuste intenso en la contratación. Así, según la Encuesta de Población Activa (EPA), que publica el INE, el nivel de empleo público alcanzó su máximo absoluto en el año 2011, con alrededor de 3,1 millones de empleados de las AA.PP., tras sufrir un incremento de 310.000 personas entre 2007 y 2011. Posteriormente, experimentó caídas tanto en 2012 como en 2013 perdiendo en estos dos años 348.000 efectivos, de manera que el nivel de empleo público se situó a finales de 2013 en algo más de 2,77 millones de personas, un número similar al del año 2005 .

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“No son (empleados públicos) todos los que están” o la externalización de servicios en las Administraciones Públicas

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) indica en su artículo 8 la tipología de empleados públicos: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral (ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal) y personal eventual.

En las dos últimas décadas ha aumentado de forma creciente el número de personas que sin ser empleados públicos trabajan en las Administraciones Públicas, realizando, en muchas ocasiones, labores de carácter permanente. Estamos ante el fenómeno de la “externalización de servicios” (outsourcing, en terminología anglosajona), defendido como un mecanismo de que permite “supuestamente” la reducción de costes. A título de ejemplo, es cada vez más frecuente que la ejecución de trabajos informáticos o la gestión de oficinas de atención al ciudadano o de centros deportivos y culturales sean realizadas por empresas privadas como Sacyr, ACS, Ferrovial, FCC, OHL, etc.

Estaríamos en el supuesto de profesionales y empleados que trabajan para la Administración en virtud de un contrato de servicios, regulados en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Estas personas mantienen con la Administración pública contratante una relación física tan directa como los empleados públicos, e incluso muchos desempeñan los mismos trabajos de carácter permanente que realizan éstos, en las propias dependencias administrativas, y disponiendo asimismo de los mismos medios -teléfono, dirección de correo electrónico…- (por lo tanto, no comprende únicamente empleados de empresas de limpieza de edificios o vigilantes de seguridad). Sin embargo, no constituyen empleo público, pues jurídicamente hablando, no forman parte de la organización administrativa, sino de una empresa privada contratada por la Administración para la prestación de determinados servicios.

La proliferación de este tipo de contrataciones, fruto de la falta de rigor de las Administraciones Públicas en la ordenación del empleo público, hizo que en el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad se incluyera una Disposición adicional primera sobre “Medidas en relación con los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración”:

“Los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, dictarán en sus respectivos ámbitos de competencias las instrucciones pertinentes para la correcta ejecución de los servicios externos que hubieran contratado, de manera que quede clarificada la relación entre los gestores de la Administración y el personal de la empresa contratada, evitando, en todo caso, actos que pudieran considerarse como determinantes para el reconocimiento de una relación laboral, sin perjuicio de las facultades que la legislación de contratos del sector público reconoce al órgano de contratación en orden a la ejecución de los contratos. A tal fin lo citados entes, organismos y entidades dictarán antes del 31 de diciembre de 2012 las instrucciones pertinentes para evitar actuaciones que pudieran considerarse como determinantes para el reconocimiento de una relación laboral”.

La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), dando cumplimiento a la ley dentro del plazo señalado, elaboró unas Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las contrataciones de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores (de noviembre de 2012), que indican que “se evitará la confusión de funciones o tareas compartidas que pudieran generarla entre los trabajadores de las empresas contratistas y los empleados públicos destinados en el centro de trabajo” (punto 4.6) y que “habrá de dotarse a este personal de espacios de trabajo diferenciados de aquellos que ocupan los empleados públicos dependientes de los citados Departamentos, agencias, entes, organismos y entidades” (punto 3.6).

Instrucciones que, por otra parte, no se suelen cumplir, pues no es infrecuente que trabajadores de las empresas contratistas y empleados públicos realicen funciones similares y compartan espacios de trabajo. Lo que se ve agravado porque los trabajadores de las empresas contratistas reciben instrucciones de trabajo de forma directa por parte de funcionarios, tienen el mismo horario que los empleados públicos, participan en los turnos de vacaciones de las unidades administrativas donde desarrollan su trabajo… Por ello, no es de extrañar que Juzgados de lo Social sigan todavía dictando sentencias en las que se determina que trabajadores de empresas contratistas adquieren la condición de personal laboral indefinido.

EL ROTO, 15 de febrero de 2016 (EL PAÍS)              EL ROTO, 15 de febrero de 2016 (EL PAÍS)

Otro tipo de situaciones pueden ser consideradas irregulares cuando no ilegales, dado que el artículo 275 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre señala que: “la Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos” (reservados a funcionarios por el art. 9.2 del EBEP):

Orden EHA/2513/2009, de 15 de septiembre, por la que se declara la insuficiencia de medios de la Intervención General de la Administración del Estado, que justifica la contratación con empresas privadas de auditoría (BOE núm. 229, de 22 de septiembre de 2009)

Orden HAP/2245/2015, de 23 de octubre, por la que se declara la insuficiencia de medios de la Intervención General de la Administración del Estado, que justifica la contratación con empresas privadas de auditoría (BOE núm. 258, de 28 de octubre de 2015)

Por ello, son altamente encomiables sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 14 de diciembre de 2015, en la que se impugna el Acuerdo de 6 de marzo de 2013 del Ayuntamiento de Amurrio (Álava) por el que se autorizaba la contratación del servicio de colaboración en la inspección y gestión tributaria derivada de la misma, así como la en la tramitación de expedientes sancionadores del consistorio:

“La colaboración en la función inspectora comporta más que la asistencia o apoyo ‘externos’ al Servicio de inspección; a saber, la intervención en las tareas de comprobación propias de ese Servicio y, por lo tanto, la participación directa o indirecta en el ejercicio de esas potestades públicos, prohibida por el artículo 9-2 del Estatuto básico del empleado público aprobado por la Ley 7/2007.

(…)

La incoación y tramitación de los expedientes y no solo su resolución concierne a las potestades o funciones de aplicación de los tributos que solo pueden ser ejercidas por el personal al servicio de la Administración competente”.

O la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2013, recurso 1626/2011 que señala respecto al acuerdo de la Junta de Andalucía de encomienda de gestión del Registro de Empresas Acreditadas como Contratistas o Subcontratistas del sector de la construcción de la Comunidad Autónoma de Andalucía con la Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo”:

“Las sociedades y fundaciones tendrán la consideración de medio propio instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía o de sus agencias, a los efectos de la ejecución de obras, trabajos, asistencias técnicas y prestación de servicios que se les encomienden. La encomienda de dichas actividades no podrá implicar, en ningún caso, la atribución de potestades, funciones o facultades sujetas a Derecho Administrativo”.

(…)

“El personal de la fundación no forma parte de lo que llamamos ya empleados públicos, es claro que se vulnera el precepto antes citado ( art. 9.2 ) de la ley 7/2007 . En todo caso, se está encomendando el ejercicio de potestades administrativas para una tareas que exceden del contenido legal que esta institución puede tener”.

Finalmente, por si la situación no fuera suficientemente caótica, en las Administraciones Públicas hay presencia de otro tipo de personal que no tiene la condición de empleado público ni de empleados que trabajan en virtud de un contrato de servicios: becarios en programas de formación, desempleados contratados en la modalidad de colaboración social…

Así pues, al personal al servicio de las Administraciones Públicas que se incluye en las estadísticas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2.519.280, a enero de 2016) cabría añadir muchos trabajadores que sin ser empleados públicos trabajan en las Administraciones (“no son todos los que están”).

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