El acoso laboral en las Administraciones Públicas

(entrada actualizada a marzo de 2024)

El estudio “El acoso psicológico en el lugar de trabajo: prevalencia y análisis descriptivo en una muestra multiocupacional” (2009), de David González Trijueque y José Luis Graña Gómez, ya indicaba que las Administraciones Públicas son entornos laborales proclives a comportamientos de acoso laboral, coincidiendo con la mayoría de estudios previos que habían abordado este tema.

La presencia del acoso laboral (o “mobbing” en terminología anglosajona) en las Administraciones públicas en mayor medida y con mayor intensidad en comparación con el sector privado estaría asociada a distintas causas, entre las que cabe destacar:

• una mayor estabilidad en el empleo del personal a su servicio que impide ”una solución” de los conflictos vía despido improcedente.

• un funcionamiento de carácter burocrático, donde la rigidez de las relaciones jerárquicas basadas en la obediencia es un elemento característico.

• el acceso a funciones directivas de funcionarios con alta cualificación profesional que, con carácter general, carecen de habilidades de dirección de equipos humanos y, por tanto, no son capaces de propiciar modelos de trabajo basados en la participación, la equidad, y la motivación de los empleados públicos.

 

Los motivos que provocan el acoso laboral son muy variados: animadversión personal, desplazar a la victima hacia otro puesto de trabajo o conseguir que se marche para sustituirle por otro trabajador, neutralizar a personas profesionalmente brillantes que, con su iniciativa, ponen en evidencia el bajo rendimiento del grupo y/o cuestionan la jerarquía establecida, discriminación por causas ideológicas… Pese a la dificultad de determinar los elementos esenciales que caracterizan el acoso laboral, pueden establecerse, entre otros:

• el hostigamiento, persecución o violencia psicológica contra una persona o un conjunto de personas, pudiéndose llegar a humillar a la/s víctima/s en presencia de otras personas mediante insultos, amonestaciones o descalificaciones tanto personales como profesionales. El hostigamiento puede contemplar también la denegación de solicitudes de permisos, vacaciones o cursos formativos de forma injustificada y, en algunas ocasiones, amenazas y agresiones físicas.

• dejar al trabajador sin ocupación efectiva o relegarle a realizar labores rutinarias, inferiores a su categoría laboral o que no aportan ningún valor a la unidad administrativa en la que está destinado. También puede conllevar la asignación de tareas superiores a sus capacidades profesionales para poder reprobar una supuesta incompetencia.

• limitar las posibilidades de comunicación del trabajador, restringiendo el acceso a medios técnicos (programas o aplicaciones informáticas, teléfono, fotocopiadora…), cambiándole de ubicación para separarle físicamente de tus compañeros, o dejándole de convocar a reuniones a las que por razón de su categoría profesional debería acudir.

• la finalidad última del comportamiento lesivo debe ser la de atentar contra la integridad personal del trabajador o dañarle psíquica o moralmente para marginarlo de su entorno laboral.

• la conducta dañina debe ser prolongada, es decir, continuada en el tiempo.

En cuanto a su tipología, el acoso laboral puede ser:

• vertical: producido entre el superior y el inferior (o inferiores) dentro de la estructura de la unidad, en el que una persona de distinta jerarquía laboral humilla a un trabajador/es para que abandone/n la unidad en la que está/n destinado/s. Aunque en la mayoría de los casos es de carácter descendente (el superior jerárquico aprovecha su poder para acosar a uno o varios trabajadores situados en un nivel inferior dentro de la escala de mando), también puede ser ascendente (una persona que ocupa un grado jerárquico superior dentro de la organización es acosada por uno o varios de sus subordinados).

• horizontal: producido entre personas del mismo estatus profesional dentro de la organización, es decir entre compañeros. Nos hallamos ante el supuesto, nada infrecuente, de que un grupo de iguales sea quien persiga la marginación de un compañero, con el objetivo último de lograr que abandone la unidad en la que tiene su puesto de trabajo.

• mixto: es la combinación de mobbing vertical y horizontal y, por tanto, se producen comportamientos que atentan contra la dignidad del trabajador por parte del superior jerárquico, que actúa por acción u omisión, y de los compañeros de trabajo.

La normativa relativa al acoso laboral en las Administraciones Públicas se contiene en:

• La Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, en su Título VII (De las torturas y otros delitos contra la integridad moral), el artículo 173.1 indica que “el que infligiera a otra persona un trato degradante, menoscabando gravemente su integridad moral, será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años” y que “con la misma pena serán castigados los que, en el ámbito de cualquier relación laboral o funcionarial y prevaliéndose de su relación de superioridad, realicen contra otro de forma reiterada actos hostiles o humillantes que, sin llegar a constituir trato degradante, supongan grave acoso contra la víctima”.

• El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo artículo 14 apartado h) incluye como derecho individual de los empleados públicos el “respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral”. Por otra parte, su artículo 95 apartado b), relativo a las faltas disciplinarias, incluye “el acoso moral, sexual y por razón de sexo” como falta muy grave.

• La Ley 36/2011, reguladora de la jurisdicción social, que señala en su artículo 2e) que la competencia para conocer las reclamaciones de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral (incluidas las cuestiones relacionadas con el acoso moral), corresponde al orden social.

La primera sentencia del Tribunal Supremo condenatoria por acoso laboral en las Administraciones Publicas es de fecha 23 de julio de 2001 (recurso de Casación nº 3715/1997). La sentencia concluía que la decisión del Ayuntamiento de Coria (Cáceres) de trasladar a un funcionario a un nuevo puesto de trabajo sin atribución de tareas y ubicado en un sótano del edificio consistorial, desprovisto de luz natural y ventilación, supuso una forma de acoso moral carente de toda justificación y vulneró su derecho a la integridad moral.

 Otras sentencias relevantes que estimo de interés sobre el acoso laboral en las Administraciones Públicas son:

– la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 341/2010, de 28 de septiembre de 2010: un funcionario, tras obtener una plaza en un concurso de traslados, se incorporó a su puesto de jefe de sección en el Área de Gobierno de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Madrid. Desde ese mismo momento sus superiores jerárquicos le impidieron realizar los trabajos propios de su cargo, y permitieron que una funcionaria interina, que tenía una categoría inferior, ejerciera de hecho la jefatura de la sección y las funciones que él tenía encomendadas. A partir de ahí, no se convocó al empleado público a las reuniones de la unidad administrativa a la que pertenecía, no se le comunicó las decisiones adoptadas en ellas y se le denegó el acceso al programa informático que se utilizaba.

La sentencia considera que queda acreditada, mediante la declaración de tres testigos compañeros del funcionario, «una situación laboral de ausencia de funciones y responsabilidades, de falta de personal colaborador y de medios con los que compartir y realizar la tarea día a día, entorno que objetivamente se identifica con el ninguneo, aislamiento y arrinconamiento sin trabajo durante varios meses, genuino del acoso moral, susceptible de generar humillación en el que lo sufre, sensación de fracaso vital y vacío». Por ello, condenó a la Administración a pagarle 7.000 euros como indemnización por los daños morales que le ocasionaron.

– la sentencia del TSJ de Castilla y León, de 14 de noviembre de 2014, recurso 1684/2011 que califica de “mobbing” el traslado a un sótano del Hospital Virgen de la Concha de Zamora de un empleado público, dado que el puesto de trabajo que se le asignó se encontraba en una zona de paso, con malos olores, sin ventilación ni luz natural y aislado del resto de miembros de su unidad, no era convocado a las reuniones de la misma y era excluido de cursos de formación profesional. Además, cabía relacionar el acoso laboral que sufría con diversas patologías. Esta situación se prolongó larga e injustificadamente, por lo que la sentencia estima parcialmente la demanda y condena a la Administración a pagar 18.500 euros al empleado público reclamante.

– Y la sentencia de mayo de 2019 de la Sala Primera del Tribunal Constitucional que indica que mantener a un funcionario sin trabajo atenta contra su integridad moral, un derecho fundamental recogido en la Constitución, y que no hace falta que la Administración caiga en el hostigamiento para que haya una situación de acoso laboral, ya que «para declarar el acoso y poner en marcha medidas destinadas a corregirlo, basta la existencia de una situación objetiva de inactividad laboral prolongada y que la administración sea incapaz de demostrar que obedece a una causa legítima». El Tribunal da la razón al funcionario que pasó represaliado los últimos años de su carrera en un pasillo, sin que el Ministerio del Interior, tras ocupar un puesto de trabajo de vocal asesor, le convocara a reuniones de trabajo, siendo el único funcionario de los destinados en la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de la Seguridad del Estado en esta situación. Además, el funcionario no recibió información sobre las atribuciones de su puesto ni encargo de tarea alguna bajo el pretexto de la disminución del volumen de trabajo de la Gerencia, derivada de la crisis económica, que no afectaba al resto de funcionarios de la unidad. Dicha situación intencionada de marginación profesional prolongada y trato degradante no cambió pese a las numerosas quejas del funcionario víctima del acoso, al que se referían públicamente como «funcionario invitado«.

Con el objetivo de hacer frente a este tipo de situaciones con carácter preventivo, antes de que el daño se haya materializado, y establecer pautas de actuación, se acordó en abril de 2011 en Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (AGE) un “Protocolo de actuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado”, en el que se define éste como “la exposición a conductas de Violencia Psicológica intensa, dirigidas de forma reiterada y prolongada en el tiempo hacia una o más personas por parte de otra/s que actúan frente a aquélla/s desde una posición de poder -no necesariamente jerárquica sino en términos psicológicos-, con el propósito o el efecto de crear un entorno hostil o humillante que perturbe la vida laboral de la víctima. Dicha violencia se da en el marco de una relación de trabajo, pero no responde a las necesidades de organización del mismo; suponiendo tanto un atentado a la dignidad de la persona, como un riesgo para su salud”.

El protocolo incorpora en su Anexo II un listado de referencia de las conductas que son o no son acoso laboral, tomado del Criterio Técnico 69/2009 sobre las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de acoso y violencia en el trabajo:

– Entre las conductas consideradas como acoso laboral se incluyen «dejar al trabajador de forma continuada sin ocupación efectiva, o incomunicado, sin causa alguna que lo justifique”, «dictar órdenes de imposible cumplimiento con los medios que al trabajador se le asignan» o la «ocupación en tareas inútiles o que no tienen valor productivo».

 – Entre las conductas que no son acoso laboral (sin perjuicio de que puedan ser constitutivas de otras infracciones) se mencionan las «presiones para aumentar la jornada o realizar determinados trabajos» o las «conductas despóticas dirigidas indiscriminadamente a varios trabajadores».

Después de casi diez años de la aprobación del protocolo, cabe concluir que su aplicación plantea luces y sombras, entre las últimas destaca mencionar:

 – la posibilidad de que la unidad responsable de la recepción y tramitación de la presentación de la denuncia, con carácter general la Inspección General de Servicios del respectivo departamento ministerial, pueda decidir no admitir a trámite dicha denuncia sin realizar una indagación previa, si entiende que no cumple con las condiciones exigidas en el protocolo (tal y como hizo de forma indebida en el caso de la comentada sentencia del Tribunal Constitucional de mayo de 2019).

– el bajísimo porcentaje de denuncias presentadas que, tras ser admitidas a trámite, concluyen en una propuesta de incoación de un expediente disciplinario: 8 de 127 en 2016 -6,30%-, 4 de 74 en 2017 -5,40%- y 3 de 30 en 2018 -10%- (en el «Informe-resumen sobre recursos y actividades desarrolladas por la Administración General del Estado durante el año 2018 en materia de prevención de riesgos laborales» no se indica si la tramitación de los expedientes disciplinarios iniciados como resultado de la aplicación del Protocolo de Acoso Laboral de la AGE concluye con la imposición de sanciones).

Las comunidades autónomas, a partir de la entrada en vigor del protocolo en la AGE, han ido aprobando sus propios protocolos de actuación ante situaciones de acoso laboral. A título de ejemplo: Aragón (2012), Andalucía (2014), Galicia (2016), Comunidad de Madrid (2017), Comunidad Valenciana (2018), Islas Canarias (2019), Región de Murcia (2020, revisión del anterior de 2015) y Castilla-La Mancha (2021, revisión del anterior de 2018).

Cabe lamentar que, pese a que el Código Penal castiga el acoso laboral con pena de prisión de seis meses a dos años y el artículo 95 del EBEP, relativo a las faltas disciplinarias, incluye “el acoso moral, sexual y por razón de sexo” como falta muy grave, las Administraciones Publicas no suelen actuar de oficio salvo que una sentencia judicial estima probada la situación de acoso laboral, quedando los culpables sin sanción. Una excepción, sería la sentencia de la Audiencia Provincial de Santander que condena al acosador de un funcionario del Instituto Español Oceanográfico a dos años de cárcel y a pagar una multa de 41.000 euros a su víctima, además de suspenderle de su empleo y cargo público durante el tiempo de la condena (Pena de dos años de cárcel por un caso de acoso laboral en el sector público, El diario.es, 18 de junio de 2014).

Finalmente, y en relación al acoso sexual y por razón de sexo, el III Plan de Género en la Administración General del Estado (AGE) incluía entre las medidas a emprender la «elaboración de nuevo Protocolo de actuación contra el Acoso Sexual y por razón de sexo para la AGE y elevación al Consejo de Ministros para su aprobación como Real Decreto». Esta medida se ha cumplido: Real Decreto 247/2024, de 8 de marzo. El nuevo protocolo sustituye al anterior, de julio de 2011, dando cumplimiento al artículo 62 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Y, en el ámbito de la función pública, es especialmente relevante la sentencia de noviembre de 2023 del Tribunal Supremo, de interés casacional, que sostiene que la conducta constitutiva de acoso sexual no consiste necesariamente en un acto físico o verbal expreso, sino que puede bastar un acercamiento ofensivo guiado por la “libidinosidad”, y concluye que existe acoso sexual aunque el el acosador (en este caso superior jerárquico) no requiera expresamente favores sexuales de la persona acosada, ni se propase físicamente con ella. Para el Tribunal Supremo, aunque la jurisprudencia penal sobre el delito de acoso sexual (art. 184 del Código Penal) puede servir de orientación, la definición del acoso sexual es más amplia a efectos disciplinarios que a efectos penales. El Derecho penal opera solo contra las transgresiones más graves de los bienes jurídicos, mientras que en la esfera disciplinaria se tutela también el correcto funcionamiento de los servicios públicos y, por tanto, pueden y deben sancionarse conductas que penalmente no serían reprochables, y sin que esta mayor amplitud de lo disciplinario suponga una merma de la exigencia de tipicidad.

Post scriptum: El Instrumento de adhesión de España al Convenio sobre la eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo (C190) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hecho en Ginebra el 21 de junio de 2019 (publicado en el BOE de 16 de junio de 2022) ha entrado en vigor en nuestro país el 25 mayo de 2023. En dicho Instrumento el Gobierno español se compromete a “identificar, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores concernidas y por otros medios, los sectores u ocupaciones y las modalidades de trabajo en los que los trabajadores y otras personas concernidas están más expuestos a la violencia y el acoso”. Esperemos que cumpla el compromiso adquirido y dispongamos de datos relevantes con prontitud.