Funcionarización… O como el personal laboral puede convertirse en funcionario de carrera

La Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo ha dictado recientemente la sentencia 1820/2019 en la que establece que quienes han accedido a la condición de funcionarios de carrera mediante un proceso de “funcionarización” como consecuencia de una prestación de servicios previa en régimen laboral tienen derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de funcionarios, “en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados”.

Pero no quiero centrarme en el tema concreto de la percepción de los trienios, y sí en los procesos de funcionarización del personal laboral que tienen lugar en las distintas Administraciones Públicas (Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio impuso un cierto cambio de rumbo en la tendencia a la laboralización de la función pública, señalando que la Constitución (art. 103.3) había optado por un “régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos y que la discrecionalidad conferida al Gobierno por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP) para determinar los puestos reservados a funcionarios y los de posible desempeño por laborales era excesiva, de manera que resultaba obligado fijar criterios en virtud de los cuales se podían establecer excepciones a la regla general. La sentencia obligó a una mínima reforma de la LMRFP, que se llevó a cabo por la Ley 23/1988, de 2 de julio, con la adición de una Disposición transitoria 15ª a la LMRFP que, partiendo de la base de la existencia en la Administración de personal laboral fijo que desempeñaba funciones de personal funcionario, permitió acometer distintos procesos de funcionarización a lo largo de la década de los 90:

– El personal laboral fijo que, a la entrada en vigor de la Ley 23/1988, se hallare prestando servicios en la Administración del Estado y sus organismos autónomos, así como en las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social, en puestos reservados a funcionarios, podrá participar en las pruebas selectivas de acceso a los cuerpos y escalas a los que figuren adscritos los correspondientes puestos, siempre que posean la titulación necesaria y reúnan los restantes requisitos exigidos, debiendo valorarse a estos efectos como merito los servicios efectivos por estados en su condición de laboral, y las pruebas selectivas superadas para acceder a la misma.

Los procesos de funcionarización subsiguientes fueron declarados conformes a la Ley (vid. STS de 20 de junio de 1996, en la que se señala que se corresponden con las potestades del Gobierno para dirigir la política de personal de la Administración del Estado a través de la fijación de criterios y directrices, tal y como indica el artº 3.2.a de la Ley 30/84). No obstante, las en ocasiones bajas exigencias de las pruebas selectivas de funcionarización («plazas afectadas por el artículo 15 de la Ley de Medidas») fueron recibidas con incomprensión y rechazo por muchos funcionarios de carrera al entender que conculcaban los principios constitucionales de mérito y capacidad en el acceso a la función pública.

La Disposición Transitoria segunda del Estatuto Básico del Empleado Público, incluida tanto en la versión inicial de la Ley 7/2007 como en el Real Decreto Legislativo 5/2015 que la deroga (Personal Laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario) estableció de nuevo, en similares términos a la Disposición transitoria 15ª de la LMRFP, que podían realizarse nuevas pruebas de funcionarización, al reconocer de forma pragmática que en las Administraciones Públicas seguía existiendo personal laboral fijo que desempeñaba funciones de personal funcionario:

– El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos.

– Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.

De acuerdo con esta normativa, las distintas Administraciones Públicas han continuado promoviendo procesos de “funcionarización” de personal laboral, respetando en la mayoría de los casos lo señalado de forma reiterada por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias (entre las más recientes, la sentencia 154/2017: «en los denominados procesos de funcionarización, la exigencia de superación de un proceso selectivo y la correlativa proscripción de la integración automática constituyen parte de ese núcleo esencial del estatuto de los funcionarios públicos, pues estamos ante una cuestión que conecta con el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas y con los principios constitucionales que deben integrarlo»).

1.- LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (AGE), al menos desde la Oferta Pública de Empleo de 2008, permite la participación del personal laboral fijo (excluido por tanto el personal laboral indefinido no fijo, el personal fuera de convenio y/o el personal en el exterior sujeto a legislación local) en los procesos selectivos de promoción interna. Así, en la Resolución de 14 de junio de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se convocan procesos selectivos para ingreso o acceso a Cuerpos de la Administración General del Estado… se indica que pueden participar en:

– las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna para personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo General Auxiliar: quienes pertenezcan a la categoría profesional de Oficial de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 4 del III Convenio Único, siempre que desarrolle exclusivamente funciones de gestión de recursos humanos, de gestión económica, de gestión administrativa o de diseño, análisis, implantación, mantenimiento y soporte de aplicaciones informáticas y manejo de estas, y a la categoría profesional de Ayudante de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 5 del III Convenio Único.

– las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna para personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo General Administrativo: quienes pertenezcan a la categoría profesional de Técnico Superior de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 3 del III Convenio Único, siempre que desarrolle exclusivamente funciones de gestión de recursos humanos, de gestión económica o de gestión administrativa.

– las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna para personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática: quienes pertenezca a la categoría profesional de Técnico Superior de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 3 del III Convenio Único, siempre que desarrolle tareas de diseño, análisis, implantación, mantenimiento y soporte de aplicaciones informáticas y manejo de estas.

– las pruebas selectivas para el acceso, por promoción interna para personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo de Gestión: quienes pertenezcan a la categoría profesional de Titulado Medio de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 2 del III Convenio Único, siempre que desarrolle exclusivamente funciones de gestión de recursos humanos, de gestión económica o de gestión administrativa.

– las pruebas selectivas para acceso, por promoción interna, para personal funcionario y personal laboral fijo, al Cuerpo de Gestión de Sistemas e Informática: quienes pertenezcan a la categoría profesional de Titulado Medio de Gestión y Servicios Comunes del grupo profesional 2 del III Convenio Único, siempre que desarrolle exclusivamente funciones de diseño, análisis, implantación, mantenimiento y soporte de aplicaciones informáticas y manejo de estas.

En el caso de que aspirantes que tuvieran la condición de personal laboral fijo superen un proceso selectivo por el sistema de promoción interna (como extensión a lo indicado en los derechos de los funcionarios que accedan a otros Cuerpos y Escalas por promoción interna (reconocidos en el artículo 22.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública y en el artículo 78 del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado mediante Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo), el Ministerio u Organismo  en el que estén destinados con carácter definitivo puede proponer:

– La reconversión del puesto de trabajo que desempeña como personal laboral en un puesto que pueda ser ocupado como funcionario de carrera (con la consiguiente inclusión del puesto en la RPT de funcionarios).

– La asignación de una vacante dotada presupuestariamente que sea adecuada para su nombramiento en el nuevo Cuerpo o escala de funcionarios y que se encuentre en el mismo Ministerio y municipio en el que tuviera su puesto definitivo.

Desde un punto de vista cuantitativo, se estima que 6.170 efectivos del personal laboral de la AGE pasarán por promoción interna al Subgrupo C2 de funcionarios en el periodo 2018-2028 (“La Administración General del Estado a 10 años vista”, en Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, núm. 16, 2019).

2.- Los procesos de funcionarización no se han limitado a la esfera estatal, y hay COMUNIDADES AUTÓNOMAS cuya normativa regula mecanismos de funcionarización.

Es el caso de la Comunidad de Madrid, si bien, pese el tiempo transcurrido, aún no ha fijado el catálogo definitivo de puestos de trabajo susceptibles de funcionarización ni ha iniciado los procesos selectivos de funcionarización para cada categoría laboral:

– En la disposición transitoria décima de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública se indica: “… se procederá a la elaboración de catálogos de puestos de trabajo de personal laboral correspondientes a categorías profesionales que, por aplicación de lo dispuesto en el párrafo anterior deban ser desempeñados por funcionarios públicos.

   (…)

El personal laboral fijo que en la fecha de efectos de los catálogos a los que se hace referencia en el apartado anterior se encuentre desempeñando un puesto incluido en los mismos, podrá adquirir la condición de personal funcionario en el Cuerpo, Escala o Especialidad al que se adscriba el puesto que desempeñe, previa superación de los procesos selectivos que, con carácter excepcional, se aprueben de forma autónoma e independiente de las convocatorias de acceso libre, con sujeción estricta a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad”.

– El Decreto 149/2002, de 29 de agosto regula el procedimiento para la adquisición de la condición de funcionario por el personal laboral al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid.

Por su parte, otras comunidades autónomas como Comunidad Valenciana y Galicia sí han establecido procedimientos de funcionarización de su personal laboral, a través de las leyes autonómicas de desarrollo del EBEP:

Comunidad Valenciana:

La disposición transitoria décima de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de ordenación y gestión de la función pública valenciana, establece un régimen transitorio de los procesos de funcionarización del personal laboral:

“El personal laboral fijo que, como consecuencia de la entrada en vigor de esta ley y la implantación de los cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales en los que se estructura el empleo público de la administración de la Generalitat, desempeñe un puesto de trabajo que se adscriba por sus funciones a uno de los citados cuerpos, escalas o agrupaciones profesionales funcionariales y que se clasifique de naturaleza funcionarial en virtud de resolución o disposición reglamentaria, podrá adquirir la condición de funcionaria o funcionario de carrera permaneciendo en dicho puesto, si cumple los requisitos del mismo, mediante la superación de las correspondientes pruebas o cursos de carácter selectivo, cuya calificación se efectuará mediante un proceso de evaluación continuada y pruebas finales”

El procedimiento para acometer procesos de funcionarización a través de cursos selectivos se abordó años después, a través de la Resolución de 27 de marzo de 2017, de la Conselleria de Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas, por la que se convocan cursos selectivos de adaptación del régimen jurídico de determinado personal laboral fijo de la Administración dela Generalitat a la naturaleza funcionarial de los puestos que ocupan. Las condiciones son más favorables que lo analizado en la AGE, pues se basan en la realización de cursos selectivos cuya duración se establece en función de los grupos de titulación a los que pertenezcan los participantes (con un máximo de 75 horas) y de una prueba final sobre los contenidos de los temarios de las materias impartidas.

Además, en aplicación de lo previsto en la disposición transitoria quinta de la Ley 10/2010, de 9 de julio, las ofertas públicas de empleo prevén la convocatoria de procesos de promoción interna específicos para la regularización de la relación jurídica del personal laboral fijo que presta servicios en puestos clasificados como funcionariales y que no cumple los requisitos para participar en los procesos del régimen transitorio de funcionarización:

“Asimismo, podrá participar en los procedimientos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso oposición, de forma independiente o conjunta con los procedimientos selectivos de libre concurrencia, en aquellos cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales o escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea, en su caso, la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición”.

Galicia 

La Disposición transitoria primera de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia estableció la posibilidad de emprender procesos de funcionarización del personal laboral fijo que realiza funciones o desempeñe puestos de trabajo de personal funcionario:

“El personal laboral fijo de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia comprendido en el apartado primero de esta disposición podrá participar en un proceso selectivo de promoción interna que se convocará por una sola vez y por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente a los procesos selectivos de libre concurrencia, en cada uno de los cuerpos o escalas de personal funcionario de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia a los que figuren adscritas las funciones que realice o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición”.

La concreción de la forma en la que han de realizarse los procesos de funcionarización se recogió en la ORDEN de 15 de enero de 2019 por la que se publica el Acuerdo de concertación del empleo público de Galicia:

– Las convocatorias se realizarán de forma autónoma y específica, incluyendo un único turno denominado «Plazas afectadas por el proceso de funcionarización al cuerpo, escala o especialidad…», en el que solo podrán participar aquellos aspirantes que reúnan los requisitos establecidos.

– El sistema de selección consistirá en la superación de un concurso-oposición. El número de temas que integren el correspondiente programa de la fase de oposición será de quince temas para los cuerpos, escalas y especialidades adscritas al grupo A1, doce temas para los cuerpos, escalas y especialidades adscritas al grupo A2, diez temas para los adscritos al grupo B, nueve temas para los adscritos al grupo C1, seis temas para los cuerpos, escalas y especialidades adscritas al grupo C2 y tres temas para la agrupación profesional de funcionarios.

– Con la finalidad de avanzar hasta una única relación jurídica funcionarial de los empleados públicos dependientes de la Dirección General de la Función Pública, en los años 2019, 2020 y sucesivos, se convocarán los procesos de funcionarización necesarios para funcionarizar el máximo número posible de puestos de personal laboral según las categorías objeto de funcionarización que se determinen.

– La relación de categorías y de puestos susceptibles de funcionarización se establecerán bajo los criterios de máxima amplitud posible con la finalidad de funcionarizar lo máximo que la normativa permita. Con dicho objetivo las relaciones de categorías y de puestos serán revisados periódicamente.

Al cierre del primer semestre de 2019, 2.586 efectivos del personal laboral fijo (el 78% del total que puede acceder a la carrera profesional) han solicitado a la Dirección General de la Función Pública de la Xunta de Galicia el acceso a este sistema, lo que implica su compromiso de convertirse en funcionarios (Casi el 80% de los trabajadores laborales fijos de la Xunta solicitaron ya convertirse en funcionarios y acceder a la carrera profesional, nota de prensa de la Xunta de Galicia, 04/07/2019).

La oferta de empleo público de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2019 contiene 2.617 plazas, de las cuales 847 están vinculadas a los procesos de funcionarización (vid. Anexo V, promoción interna personal laboral fijo), lo que supone casi un tercio del total. Dadas las solicitudes de funcionarización recibidas, su atención requeriría mantener el número de plazas de la oferta pública de empleo de 2019 en los dos años sucesivos (2020 y 2021).

Mediante Decreto 165/2019, de 26 de diciembre, se estableció el procedimiento para la adquisición de la condición de personal funcionario de carrera por el personal laboral fijo del Convenio colectivo único del personal laboral de la Xunta de Galicia. En el Decreto se indicaban como anexo las equivalencias entre las categorías profesionales del personal laboral y las escalas de personal funcionario. Finalmente, se publicaron las distintas resoluciones por las que se convocan los procesos para la adquisición de la condición de personal funcionario de carrera (una por cada subgrupo: A1, A2, C1, C2 y agrupaciones profesionales (vid. Diario Oficial de Galicia de 17 de febrero de 2020).

3.- Aunque las CORPORACIONES LOCALES (ayuntamientos y diputaciones provinciales) son la Administración Pública donde la presencia del personal laboral es más elevada (el 54,34% de sus empleados públicos, a enero de 2019), no han establecido de forma generalizada los procesos de funcionarización. No obstante, cae reseñar algunas iniciativas:

– El Ayuntamiento de Madrid aprobó las Bases generales por las que se regirán los procesos selectivos que convoque el ayuntamiento de Madrid en ejecución del proceso de funcionarización del personal laboral fijo por acuerdo de la comisión de gobierno de fecha 11 de abril de 2003. Desde entonces ha convocado distintos procesos de funcionarización, que comprenden categorías profesionales como administrativo, agente medio rural, auxiliar administrativo, auxiliar de laboratorio, auxiliar sanitario, ayudante de Archivos y Bibliotecas, letrado, maestro…

– El Ayuntamiento de Santander aprobó en 2008 las Bases generales por las que se regirán los procesos selectivos en ejecución del proceso de funcionarización del personal laboral fijo, según plan de empleo aprobado por la Junta de Gobierno Local e hizo pública en 2009 una relación de 203 aspirantes susceptibles de funcionarización, así como las escalas y subescalas de funcionarios en las que se integrarían.

– La Diputación Provincial de Cáceres aprobó las Bases para la adaptación del personal laboral fijo de plantilla al régimen funcionarial, mediante concurso oposición (diciembre de 2017), a partir del Acuerdo por el que se aprobaron las medidas para la adaptación del régimen jurídico del personal laboral fijo de Plantilla de la Diputación Provincial de Cáceres y el Organismo Autónomo de Recaudación y Gestión Tributaria. En las bases se incluyen entre las categorías profesionales a funcionarizar: portero-ordenanza, bombero auxiliar, empleado de mantenimiento, operario…

– El Ayuntamiento de de Jerez (Cádiz) aprobó el 27 de diciembre de 2018, la Oferta de Empleo Pública específica del proceso de funcionarización de la plantilla, a través de promoción interna, para un total de 200 trabajadores municipales laborales fijos (técnico de Administración General, trabajador Social, administrativo, auxiliar Administrativo, vigilante, ordenanza…).

 

Finalmente, si queréis profundizar en el tema os sugiero la consulta de:

– el artículo “La funcionarización del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas: algunas reflexiones tras el Estatuto Básico del Empleado Público”, de Xavier Boltaina Bosch, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona, publicado en la revista digital CEMCI, núm. 14 (enero a marzo 2012). En él se valora de forma positiva la Disposición Transitoria segunda del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP): al señalar que la funcionarización debe ser por concurso-oposición, al requerir acreditar la titulación y otros requisitos como en cualquier otro proceso selectivo, y al vincular temporalmente la posibilidad de funcionarizar al personal laboral fijo a quienes a la entrada en vigor del EBEP estuvieran desempeñando funciones de personal funcionario, lo que permite considerar que se cumplen los requisitos de validación excepcionales que el Tribunal Constitucional ha instituido en los denominados procesos restringidos de acceso a la función pública.

– La monografía «La funcionarización del personal laboral de las Administraciones Públicas», de Jesús Martínez Girón (2019), catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de A Coruña, donde se analiza una faceta singular del fenómeno doctrinalmente denominado «huida del Derecho del Trabajo», cuya singularidad radica en que quienes aquí huyen de las normas laborales son los trabajadores asalariados al servicio de las Administraciones públicas, pretendiendo alcanzar con esa huida la meta del estatus funcionarial, en cuanto que modelo actual y real de trabajo verdaderamente decente (sumario y prólogo).