Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… Ni está ni se la espera (2018)

(actualizado julio de 2023)

Hace ya 15 años que entró en vigor el Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (Ley 7/2007, de 12 de abril, derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

En la exposición de motivos de su redacción inicial el EBEP indicaba, de forma acertada, que no era posible ni conveniente configurar la normativa sobre empleo público sobre la base de un sistema homogéneo que tuviera como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Y que, por ello, cada Administración debería poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión e instrumentos de coordinación. De forma consecuente, el artículo 6 del EBEP (Leyes de Función Pública) señala que “en desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas”. Así pues, para que lo establecido en una parte del articulado del estatuto entre en vigor, de acuerdo con su disposición final cuarta, cada Administración (estatal y autonómicas) ha de aprobar una ley para su desarrollo, en la que se abordarían asuntos de gran trascendencia como la carrera profesional, la evaluación del desempeño, la estructura retributiva de los funcionarios, etc.

Si bien algunas comunidades autónomas han acabado promulgado sus propias leyes de función pública, como veremos más tarde, ni el gobierno ni el legislador han realizado en  ningún intento serio de elaborar una Ley de Estatuto del Empleado Público para la Administración general del Estado (AGE), en desarrollo del EBEP. Y eso, pese a que la tantas veces incumplida Resolución de 22 de octubre de 2009, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se publica el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, correspondiente al gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, ya indicaba al respecto:

– punto 19: “Se adoptarán las medidas necesarias que sirvan de impulso para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en todos y cada uno de los ámbitos de aplicación del mismo”.

– punto 28. “En el marco de la Mesa General de Negociación Administración General del Estado se constituirá un grupo de trabajo para la elaboración y negociación de la futura Ley de Función Pública, a fin de que en septiembre de 2010 se inicie la tramitación del proyecto de ley”.

Los gobiernos posteriores del Partido Popular, al igual que los del PSOE, nunca han llegado a elaborar un borrador de proyecto de ley, pese a las numerosas declaraciones acerca de la aprobación de la ley de desarrollo del EBEP en la Administración general del Estado, que han quedado en meros brindis al sol:

– El Gobierno regulará la función y la selección de los directivos públicos (EL PAIS, 19 junio de 2013): “El secretario de Estado de Administraciones Públicas, Antonio Beteta, ha anunciado este martes la aprobación de una nueva ley de la función pública del Estado y un estatuto del directivo público, como parte de las reformas de la administración que impulsa el Gobierno…”

– Hacienda abre la puerta al variable en la función pública tras una «evaluación del desempeño» (EXPANSIÓN, 6 de octubre de 2014): “… En 2015 alumbraremos un nuevo escenario definido por la implementación de la evaluación del desempeño, por el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público y, si las circunstancias y el consenso lo permiten, por una nueva ley de Función Pública de la Administración General del Estado y el Estatuto del Directivo», detalló Beteta”.

La falta de coherencia y voluntad política del gobierno hace que pronunciamientos incluidos en los informes de la de la Comisión de la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros del 26 de octubre de 2012, deban ser considerados, como “gestos para la galería”. Así, en el Informe correspondiente a 2013 se señalaba:

“Los empleados públicos llevan a cabo una labor encomiable, muchas veces no suficientemente reconocida y valorada. Por ello es necesario dar un nuevo impulso a la política de recursos humanos basada en el mérito, la profesionalidad y la responsabilidad; flexible y sensible a las necesidades del servicio público.

Esta nueva estrategia de gestión del empleo público tendrá como base la elaboración de nuevos instrumentos normativos, que, además, desarrollarán para la Administración del Estado el Estatuto Básico del Empleado Público (Estatuto de la Función Pública de la Administración General del Estado), en cuestiones tan claves como el diseño de un nuevo modelo de carrera administrativa o la implantación generalizada de un sistema de evaluación del desempeño”.

Tras la elecciones generales del 20 de diciembre de 2015, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Ciudadanos (C’s) firmaron en febrero de 2016 el “Acuerdo para un Gobierno reformista y de progreso”. Si bien éste no posibilitó la investidura de un gobierno alternativo al Partido Popular por falta de mayoría parlamentaria (lo que supuso una nueva convocatoria de elecciones el 26 de junio de 2016), merece destacar que estipulaba, en relación a la reforma del Gobierno y de la Administración general del Estado:

“Constituir, en el plazo de tres meses, un Grupo de Expertos que presenten, en el plazo de seis meses, una propuesta de reforma de la Función Pública que, al menos, afecte a los sistemas de acceso; estructura de Cuerpos; criterios objetivos de dimensionamiento; formación, evaluación, carrera y promoción profesional; estabilidad; régimen retributivo; estatuto del directivo”.

Este asunto, sin precisar un periodo temporal para su realización, tuvo presencia como punto 127 en el acuerdo “150 compromisos para mejorar España”, pactado por el Partido Popular y Ciudadanos en agosto de 2016, que posibilitó que el partido presidido por Albert Rivera prestara su apoyo parlamentario a la investidura de Mariano de Rajoy:

“desarrollar el Estatuto Básico del Empleado Público y aprobar una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado, con el objetivo, entre otros, de garantizar los principios de mérito y capacidad”.

Aunque aún estamos a mitad de la legislatura (2018), algunos hechos me llevan a deducir, sin necesidad de disponer de una bola de cristal, que difícilmente se aprobará una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado a iniciativa del gobierno popular en la actual legislatura:

– En la comparecencia de Cristobal Montoro, ministro de Hacienda y Función Pública, ante la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados para informar sobre las líneas generales de la política de su departamento en la legislatura en curso, celebrada el 12 de enero de 2017, no hay una sola mención a dar cumplimiento al punto 127 del Acuerdo PP-Ciudadanos.

– Enviado un e-mail, con fecha 28 de febrero de 2017, a las direcciones de correo institucionales de miembros relevantes de la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados del Partido Popular y Ciudadanos (D. Juan José Matarí Sáez, del PP, Vicepresidente Primero; D. Ramón Aguirre Rodríguez, del PP, Vicepresidente Segundo, y D. Antonio Roldán Monés, de Ciudadanos, Secretario Segundo), en la que solicitaba información sobre la previsión temporal para dar cumplimiento al punto 127 del acuerdo, no he recibido contestación a fecha de hoy, tras el transcurso de más de un mes. Entendiendo que la inclusión del punto 127 del acuerdo respondía más a iniciativa de Ciudadanos, dada su posición política regeneracionista, envié, con la misma fecha, la misma pregunta a dicho partido a través de su página web, no habiendo recibido igualmente contestación.

La pasividad de los distintos gobiernos al no regular en la Administración del Estado en desarrollo del EBEP, después de más de diez años, temas tan importantes como la carrera profesional, la evaluación del desempeño o la estructura retributiva de los funcionarios no puede ya justificarse por la situación de crisis económica. La urgencia de abordar la aprobación de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado es defendida por distintos actores, entre otros:

– Los sindicatos más representativos, a pesar de las iniciales reticencias debidas a la forma en que pudiera abordarse la evaluación del desempeño, han acabado apostando de forma reiterada por pedir el desarrollo del EBEP en la AGE como forma de atajar la creciente desmotivación que experimentan los empleados públicos (vid., a modo de ejemplo, CC.OO., UGT y CSIF).

– Funcionarios expertos en temas de Recursos Humanos vienen defendiendo igualmente la necesidad de desarrollar del EBEP en la AGE como forma de lograr una Administración Pública participativa, abierta, eficaz y eficiente en la prestación de servicios públicos. Así, en octubre de 2015, Emilia Aragón Sánchez, Xose Areses Vidal, Carmen Blanco Gaztañaga, Eduardo Fernández Palomares, Sancho Íñiguez Hernández, Mª Luz Labrada Tellado, Clara Mapelli Marchena, Jorge Souto Alonso, todos ellos miembros del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, elaboraron el informe “Propuestas para el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración general del Estado”, centradas en el sistema de selección, el sistema de carrera administrativa y la figura del directivo público. Está disponible en internet un pequeño resumen de este valioso estudio, que fue finalmente publicado en abril de 2017 por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) bajo el título de «Nuevos tiempos para la función pública: propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado» .

Los últimos datos disponibles confirmarían la imposibilidad de que se apruebe una ley de desarrollo del EBEP en la Administración general del Estado en la actual legislatura. Con fecha de 7 de diciembre de 2017, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018. Como veréis, se prevé la aprobación de 287 normas, de las cuales 9 tendrán rango de ley orgánica, 38 de ley ordinaria y 240 de real decreto, y entre ellas no se incluye una ley que dé cumplimiento a lo contemplado en el punto 127 del Acuerdo PP-Ciudadanos.

Y “como lo prometido es deuda”, incluyo finalmente el desarrollo normativo del EBEP realizado por las comunidades autónomas.

Ocho comunidades autónomas, tras la recientísimas incorporaciones de Asturias, La Rioja y Andalucía, han aprobado un nuevo texto legal:

– Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha

– Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura

– Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia

–  Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana, que deroga la primera normativa de desarrollo (Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana).

– Ley 11/2022, de 1 de diciembre, de Empleo Público Vasco

– Ley 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público [Principado de Asturias], tras una inicial regulación de la carrera horizontal en la Ley 5/2009, de 29 de diciembre, de séptima modificación de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenación de la Función Pública.

– Ley 9/2023, de 5 de mayo, de función pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

– Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía.

Y las restantes han modificado, en mayor o menor medida, su normativa preexistente. A título de ejemplo, Murcia y Castilla y León:

– Ley 14/2018, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el año 2019, que en su Disposición final segunda ha modificado el texto refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, para incluir los artículos 41 bis y 41 ter, que regulan la carrera profesional horizontal del personal funcionario de carrera y la evaluación del desempeño.

– Ley 7/2019, de 19 de marzo, de implantación y desarrollo de la carrera profesional de los empleados públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León , que modifica los artículos 64 y 76.3, y añade un nuevo artículo 66  a la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

Como puede apreciarse, las comunidades autónomas esperaron a que se aprobara una ley para la Administración General del Estado (AGE) porque es más fácil configurar una regulación diferenciada sobre empleo público a partir de un modelo “estatal”. Dado que dicha aprobación no se producía, muchas comunidades autónomas han acabado por dar el paso de desarrollar el EBEP mediante leyes autonómicas (algunas solo de forma parcial). Normas que han abordado de forma diferenciada los aspectos más novedosos del EBEP (evaluación del desempeño, modalidades de carrera profesional, promoción interna…) y que, haciendo de necesidad virtud, pueden servir, si hay voluntad política, para facilitar que vean la luz leyes de función pública en las restantes comunidades autonómicas y en la AGE.

Post scriptum: Tras la constitución de los gobiernos presididos por Pedro Sánchez (monocolor socialista -junio 2018- y posterior de coalición con Unidas Podemos- 2019-…-), las iniciales expectativas de aprobación de una Ley de Función Pública de la Administración General del Estado no se han acabado por materializar hasta el momento (vid. ¿Algo se mueve en la Función Pública española? -2018-, ¿Algo se mueve en la Función Pública española? -2020- y ¿Algo se mueve en la Función Pública española? 2020 -2-).

Pese a la aprobación por el Gobierno del anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración General del Estado (diciembre de 2022), la disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y la convocatoria de elecciones (mayo de 2023) ha interrumpido de forma abrupta la tramitación parlamentaria del proyecto de ley.

Vid. entradas posteriores del blog sobre este tema: La Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… ¿se aprobará finalmente…? y Ley de Función Pública de la Administración General del Estado… Va a ser que no