Comisiones de servicios, ¿igualdad, mérito, capacidad y publicidad?

(entrada actualizada a marzo de 2024)

Cuando un ciudadano se incorpora a una Administración pública como funcionario de carrera, tras superar el correspondiente proceso selectivo, toma posesión en un puesto de trabajo determinado, con unas características propias (nivel de complemento de destino, complemento específico, etc.)

Uno de los mecanismos que los funcionarios tienen de progresar en su carrera profesional, junto a la promoción interna, es la obtención y ocupación de puestos de trabajo que se encuentren vacantes, a través de su participación voluntaria en procesos de provisión de puestos de trabajo (concurso y libre designación, art. 78 del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-), que deben estar basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Según indica el artículo 79 del EBEP el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo es el concurso, que consiste en la valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico.

Jesús Ángel Fuentetaja Pastor, profesor de Derecho Administrativo de la UNED, define de forma precisa el concurso de provisión de los puestos de trabajo del personal funcionario de carrera como el “mecanismo destinado a elegir, de entre las personas que ya tienen acreditada la capacidad mínima funcionarial por haber superado los procedimientos selectivos de ingreso, cuál de ellas es la que reúne la mayor idoneidad para el desempeño de un determinado puesto de trabajo”.

Así pues, se trata de un sistema por el que se constatan y califican los méritos (trayectoria académica, formativa y profesional) de los funcionarios de carrera que aspiran a un determinado puesto, en régimen de concurrencia competitiva, de acuerdo con el baremo de valoración indicado en la convocatoria. Y, como resultado del proceso del concurso, se adjudica dicho puesto de trabajo al funcionario que logra la mayor puntuación.

La provisión de puestos de trabajo según el modelo introducido en las Administraciones Públicas por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, mantenido por el EBEP, parte del principio de la adscripción indistinta de los puestos de trabajo a desempeñar por los funcionarios: con carácter general no están reservados a escalas o cuerpos determinados, salvo las excepciones, que vinculadas al cometido del puesto de trabajo, lleven a su adscripción a determinados cuerpos o escalas funcionariales (abogados del Estado, arquitectos de Hacienda, inspectores de Trabajo y Seguridad Social, inspectores de Hacienda del Estado, etc.).

Además, en función de lo que determinen las correspondientes relaciones de puestos trabajo (RPT), es posible que un funcionario de una Administración pública pueda desempeñar puestos de trabajo en otra diferente (por ejemplo que un funcionario de la AGE pueda ocupar un puesto de trabajo en una Administración autónoma o local o viceversa). En ese caso el artículo 84 del EBEP (movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas) indica que “los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración Pública a través de los procedimientos de movilidad quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas”.

En su artículo 81.3  el EBEP menciona la posibilidad de que los puestos de trabajo puedan proveerse con carácter provisional, determinado únicamente su uso en casos «de urgente e inaplazable necesidad»,  mediante «convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación».

El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado (vigente, según la Disposición final cuarta del EBEP “hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”) señala, en su artículo 64:

– “que cuando un puesto de trabajo quede vacante podrá ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño en la relación de puestos de trabajo”.

– Las comisiones de servicios tendrán una duración máxima de un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo.

– El puesto de trabajo cubierto temporalmente será incluido, en su caso, en la siguiente convocatoria de provisión por el sistema que corresponda (concurso o libre designación).

– A los funcionarios en comisión de servicios se les reservará el puesto de trabajo y percibirán la totalidad de sus retribuciones del puesto de trabajo que realmente desempeñan.

Cuando se convoca el concurso, el funcionario que ocupa el puesto de trabajo de forma provisional (en comisión de servicios) parte de una clara posición de privilegio, dado que puede alegar como méritos la experiencia adquirida en el desempeño de dicho puesto de trabajo, lo que según la jurisprudencia es perfectamente legal (vid. sentencia TS 6834/2012). Pero ello no supone que tenga garantizada la obtención de dicho puesto de forma definitiva, que dependerá de la puntuación alcanzada por otros candidatos, según el baremo de valoración de la convocatoria. De hecho, a los funcionarios en comisión de servicios se les reserva el puesto de trabajo previo, por si se interrumpe ésta antes de la inclusión del puesto en el concurso o no obtienen finalmente el puesto ocupado de forma provisional (art. 64.6 del RD 364/1995).

Hasta hace aproximadamente 15-18 años, los concursos de provisión de puestos se publicaban con regularidad en los Boletines Oficiales correspondientes y la figura de la comisión de servicios se circunscribía, en la mayoría de los casos, a puestos de trabajo vacantes que podían ser desempeñados por un funcionario de la unidad administrativa que realizara sus funciones de forma satisfactoria a consideración de sus superiores (y así se le “promocionaba”) o cuando se conocía un funcionario de fuera de la unidad que podía desempeñar el puesto de trabajo de forma idónea (aunque es innegable que también se producían situaciones de “amiguismo” en las que el funcionario elegido no tenía un perfil profesional relacionado con las competencias del puesto a ocupar). Con todo, la Resolución de 14 de diciembre de 1992, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se dispone la publicación del Manual de Procedimientos de Gestión de Recursos Humanos en materia de vacaciones, permisos y licencias, comisiones de servicios y reingresos al servicio activo ya reconocía el uso abusivo de la comisión de servicios («solución más fácil y cómoda para sortear las lentitudes y rigideces de los concursos») y que «los excesos en la utilización de esta fórmula han generado una opinión negativa que afecta a la credibilidad de la política de selección y movilidad de los funcionarios públicos».

Si bien la comisión de servicios se configura como una manifestación más de la potestad discrecional de las Administraciones Públicas, integrada en su potestad de autoorganización, se ha generalizado su uso hasta unos extremos inadmisibles en los últimos años, incumpliendo abiertamente la necesidad legal de que la ocupación del puesto vacante fuera de “urgente e inaplazable necesidad”. Como consecuencia, los concursos de provisión de puestos, cada vez más espaciados en el tiempo, han acabado convirtiéndose en procedimientos que sirven para “legalizar” la ocupación de los puestos por los funcionarios/funcionarias que los desempeñaban de forma temporal, es decir, limitándose a modificar su ocupación de provisional a definitiva, como si se tratara de aplicar el conocido refrán «Santa Rita, Rita, lo que se da no se quita». Así pues, podría concluirse que los concursos han acabado transformándose en procesos selectivos basados en libres designaciones encubiertas, conculcando los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Así, a título de ejemplo, en la Resolución de 1 de marzo de 2024, de la Subsecretaría, por la que se resuelve el concurso específico del Ministerio de Sanidad, de los 52 puestos de trabajo que fueron ofertados, 47 de ellos han sido obtenidos por funcionarios/as que los ocupaban en comisiones de servicio y adscripciones (94% del total de puestos adjudicados, al quedar dos puestos de trabajo desiertos).

Sin que ello pueda ser entendido como una crítica a los funcionarios, que se ven obligados a participar en esta dinámica en aras de obtener mejoras en su carrera profesional, cabe proceder a desgranar un amplio cúmulo de irregularidades vinculadas al abuso el empleo de las comisiones de servicios:

– Los plazos de duración máxima (un año prorrogable por otro en caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo) se incumplen con frecuencia por dejadez o con el objetivo de “forzar” que el funcionario obtenga finalmente el puesto por la experiencia acumulada obtenida como indican el Informe del Tribunal de Cuentas sobre Extremadura correspondiente al año 2016 o el Informe del Defensor del Pueblo de 2021 (al igual que los de años anteriores): «las comisiones de servicio indebidamente prorrogadas han sido objeto, un año más, de la intervención de esta institución. Estas prácticas se traducen en un severo incumplimiento de la normativa aplicable, pues se marca como máximo un plazo de dos años (uno prorrogable por otro), lo cual implica un perjuicio en los intereses legítimos del colectivo de funcionarios de carrera que aspiran a ocupar esas plazas. Por ello, se ha recomendado a las administraciones que se respete el carácter excepcional y provisional de las comisiones de servicio y, por otra parte, que en las sucesivas convocatorias se motiven las razones y criterios que avalen la falta de cobertura a través de concurso ordinario, tanto de plazas vacantes como de plazas que estén cubiertas en comisión de servicio, a efectos de conciliar el interés de los funcionarios que se materializa en las legítimas expectativas de su cobertura».

En algunos casos, para evitar tanto la obligación del incluir el puesto de trabajo en un concurso en los plazos legales como para desvincular al funcionario en comisión de servicios respecto a la plaza ocupada con anterioridad y que ésta quede “libre”, se sigue utilizando la figura de la adscripción provisional de forma totalmente irregular, tal y como se recuerda en las Instrucciones de la Secretaría de Estado para la Función Pública de 2011 (la adscripción provisional, regulada en el artículo 63 del RD 364/1995, sólo puede utilizarse en supuestos de remoción o cese en un puesto de trabajo obtenido por concurso o libre designación, supresión del puesto de trabajo o reingreso al servicio activo de los funcionarios sin reserva de puesto de trabajo).

– La gran mayoría de los puestos incluidos en los concursos de provisión de puestos están ocupados previamente mediante comisiones de servicios (o adscripciones provisionales). Únicamente estarían “libres” aquellos puestos de difícil cobertura por sus características (ubicación del centro de trabajo, complementos de productividad bajos, nivel de destino 14 para el subgrupo C2 o 24 para A2, etc.), o que han quedado vacantes en momentos cercanos a la publicación de la convocatoria del concurso. Tal es así, que incluso Funciona, el portal de Recursos Humanos de la Administración General del Estado, viene en los últimos años incrementando la publicidad de plazas vacantes para ser ocupadas en comisión de servicios, ofertadas por Ministerios y otros organismos públicos, para conocimiento de aquellos funcionarios que pudieran estar interesados. Con ello se da al menos un paso para posibilitar la concurrencia de candidatos (sin, no obstante, cumplirse en todos los casos la obligación de publicitarse mediante «convocatoria pública«).

– Pero sigue sin garantizarse el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades, dado que muchas unidades administrativas deniegan a los funcionarios con destino en las mismas la posibilidad de que puedan aceptar ofertas de incorporación a otros puestos en comisión de servicios, bien porque conocen la dificultad para sustituirlos o porque no desean prescindir de funcionarios que realizan de forma satisfactoria las tareas que tienen encomendadas.

En ocasiones, la unidad que deniega la comisión de servicio de un funcionario acaba por permitir la salida de este, pero en adscripción provisional, cuando no es discrecional para la Administración «elegir» entre ambas figuras, ya que, como acabamos de ver, su uso viene determinado legalmente. De esta manera la unidad administrativa consigue que el funcionario al que se concede la adscripción provisional, a diferencia de la comisión de servicios, pierda la reserva del puesto ocupado, lo que facilita su posterior ocupación por otro funcionario. En palabras de Agustín Juan Gil en su artículo «La adscripción provisional como forma de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera» (REALA, número 13, abril-septiembre de 2020), «la Comisión de servicios exige que el puesto de origen del funcionario quede reservado en tanto desempeña el puesto para el que ha sido comisionado, lo cual implica un cierto bloqueo de este puesto para el que podría autorizarse, no obstante, una nueva comisión de servicios para su desempeño pero esta circunstancia puede añadir cierta complejidad y descontrol en la gestión del personal. Esta condición no es exigible para la adscripción provisional ya que el adscrito provisional deja el puesto vacante sin más condicionantes».

– E igualmente, se conculcan los principios de igualdad mérito y capacidad en tanto que los puestos incluidos en el concurso se suelen perfilar en función del funcionario/funcionaria que los ocupa de forma provisional. Para garantizar que éste consiga finalmente el puesto, no sólo se incorporan las funciones propias del mismo, sino que, en la gran mayoría de las ocasiones, se incluyen competencias y cursos formativos que ha ido adquiriendo el funcionario en su carrera profesional en la Administración que nada tienen que ver con el puesto que ocupa provisionalmente, lo que hace prácticamente imposible que otro candidato lo obtenga finalmente (a título de ejemplo, véase el puesto número 46 de la Orden PRE/1914/2015, de 17 de septiembre, por la que se convoca concurso específico para la provisión de puestos de trabajo del Ministerio de la Presidencia, de Jefe/Jefa de Área de la Dirección de Inmuebles y Medio Natural, en el que se incluye entre los cursos de formación y perfeccionamiento a valorar el de «Políticas de igualdad», sin ninguna vinculación con la naturaleza de las funciones y relación de las principales tareas a desarrollar). Tal es así, que la práctica más frecuente es que los funcionarios interesados en un puesto incluido en un concurso, incluso aunque tengan un perfil idóneo para su desempeño, no lo soliciten tras averiguar que está ocupado en comisión de servicios. Esta situación me recuerda la anécdota que vivió el actor Charles Chaplin, en un momento en que su popularidad mundial era inmensa. En Estados Unidos tenían lugar frecuentes concursos en los que se premiaba a quien mejor realizara la imitación de su personaje cinematográfico Charlot. En 1913, durante uno de sus viajes a San Francisco, le llegó la noticia de la celebración de uno de estos concursos, y seducido por la idea de demostrar su genialidad, Charles Chaplin se inscribió de incógnito. Increíblemente, el resultado de su participación fue desastroso y ni siquiera pasó de la primera ronda, al valorarse más la realización exagerada de los gestos y movimientos que caracterizaban al personaje más famoso de Chaplin.

Esta vulneración de los principios de igualdad mérito y capacidad ha llegado a estar tan extendida que distintos autores la han criticado de forma nítida y con firmeza:

– Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares, señala que la determinación de los méritos y de su correspondiente puntuación tiene una componente discrecional innegable y, en la mayoría de las ocasiones, bajo la apariencia de un concurso de méritos nos encontramos en realidad con un sistema de libre designación de hecho. “Esa discrecionalidad permite en la práctica acotar excesivamente los perfiles exigidos para concursar, de manera que, tratándose de convocatorias para cubrir una sola o muy pocas plazas, es frecuente que el resultado del concurso parezca predeterminado de antemano” (“Derecho de la Función Pública”, 12ª edición -2019-).

– En el mismo sentido, Jorge Fondevila Antolín, Jefe Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia y Justicia del Gobierno de Cantabria, afirma que “uno de los problemas más graves del actual sistema de provisión es la prefiguración de los méritos a valorar en función de los posibles concursantes y como consecuencia de esta dependencia previa del concursante concreto se procede a un acotamiento totalmente desmesurado en la convocatoria, exigiendo méritos, experiencia profesional o cursos concretos absolutamente restringidos, es decir, en términos coloquiales las convocatorias se hacen «como un traje a medida» del candidato previamente seleccionado por el órgano gestor” (Los procedimientos de provisión de puestos de trabajo: profesionalidad y objetividad versus clientelismo político y corrupción, en Actualidad Administrativa 2015).

Y por si fuera poco, hay que mencionar un último efecto indeseado de esta generalización del uso de las comisiones de servicios (y adscripciones provisionales) en la ordenación y planificación de los recursos humanos de las Administraciones Públicas, en este caso sin relación con la carrera profesional de los funcionarios. Pese a que las últimas Ofertas de Empleo Público de los últimos años han sido mucho más cuantiosas, las unidades administrativas no han revertido la situación de falta de funcionarios originada por la prolongadas imitaciones impuestas por la tasa de reposición tras la crisis económica de 2008. Y para garantizar la consecución de los objetivos que tienen encomendados, los organismos públicos han acabado participando en una dinámica de “quitarse funcionarios unos a otros”. Ello tiene como resultado que las unidades que disponen de Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) “atractivas” en función de sus retribuciones consiguen mantener un mayor grado de ocupación de sus puestos de trabajo. Y ello en detrimento de otras unidades que, al no poder cubrir los puestos que quedan vacantes tanto por el creciente número de jubilaciones como por la marcha de funcionarios a otras unidades administrativas, están teniendo serios problemas para poder cumplir los servicios públicos que tienen atribuidos.

Las unidades de recursos humanos han justificado la “ruptura” de la excepcionalidad que caracteriza la figura de la comisión de servicios por el temor a que si no se ocupaban las plazas vacantes de forma inmediata, los centros directivos de las distintas Administraciones Públicas podrían proceder a su amortización en un momento caracterizado por la crisis económica y la adopción de medidas destinadas a la disminución del déficit público. Una vez que dicha “espada de Damocles” ha desaparecido del escenario, las Administraciones Públicas deberían volver a utilizar las comisiones de servicios de forma restrictiva, en los términos que fija la ley (“en caso de urgente e inaplazable necesidad”). Algo fácil de cumplir sin hubiera voluntad política, bastaría con aumentar la frecuencia de publicación de las convocatorias de concurso de traslados (como se hace con los puestos a cubrir por libre designación).

El Gobierno de La Rioja ha anunciado la elaboración y aplicación de un protocolo de “provisión de plazas en comisión de servicio” desde la misma convocatoria hasta la adjudicación del puesto de trabajo, “que garantice la absoluta transparencia y permita una mayor concurrencia a este proceso”. Este protocolo, resultado del Pacto de investidura firmado entre el Gobierno autonómico y Ciudadanos, es un reconocimiento de que el abuso en la utilización de las comisiones de servicios ha provocado en las Administraciones desajustes evidentes a la hora de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. En mi opinión, este intento de “objetivar” su utilización es positivo, si bien no resuelve de forma conveniente el problema ya que configura las comisiones de servicios como algo que no son, procesos selectivos de provisión de puestos de trabajo, vaciando de contenido los concursos de provisión de puestos (vid. Aprobado un nuevo procedimiento para la provisión de puestos de trabajo de funcionarios mediante comisiones de servicio -Europa Press, 6 de marzo de 2017-).

Finalmente, indicar que, pese algunas denuncias loables emprendidas de forma pública por sindicatos con implantación en las Administraciones Públicas, las organizaciones sindicales no han actuado de forma contundente ante esta grave problemática. De hecho, siguen asistiendo y puntuando en las Comisiones de Valoración de los concursos (art. 46 del RD 364/1995), a pesar de que éstos órganos colegiados han quedado reducidos a gestionar como mero trámite que los funcionarios que ocupan puestos con carácter provisional los obtengan de forma  definitiva, dando validez al refrán «A quien Dios se la dé, San Pedro se la bendiga».

Post scriptum: El informe del Defensor del Pueblo de 2022 constata que el uso y abuso en las comisiones de servicio sigue produciéndose: «la cobertura de puestos mediante comisiones de servicio no significa que estas puedan adjudicarse sin la debida motivación y al margen de los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen la provisión de puestos de trabajo en la función pública. Ningún precepto excluye la aplicación de los citados principios a las comisiones de servicio, antes al contrario, la aplicación de estos principios en este ámbito evita la opacidad y permite el control de la actuación pública, reduciendo la arbitrariedad».

Por otra parte, y atendiendo distintas consultas recibidas relativas a si es posible que se concedan comisiones de servicios a funcionarios de nuevo ingreso, indicar que la Dirección General de Función Pública (Administración General del Estado) establece desde hace años como requisito indispensable para su tramitación que el funcionario/a lleve dos años de servicio activo tras su primera toma de posesión. Así pues, no se conceden comisiones de servicios ni en el caso de haber sido autorizadas por el Ministerio u organismo público donde el funcionario/a ocupa el puesto de trabajo obtenido tras su nombramiento inicial. Esta pauta de actuación no se aplica a las comisiones de servicios dentro de un mismo ministerio u organismo público, cuya tramitación no pasa por la D. G. de Función Pública, y se conceden por la correspondiente unidad de recursos humanos sin observar el criterio de que el funcionario/a lleve dos años en el puesto de entrada.