Personal laboral, ¿empleado público de segunda?

Hasta el año 1964 existía un monopolio funcionarial en la Administración, dado que todo el personal que prestaba sus servicios en ella tenía la condición de funcionario público. El cambio se produjo con la entrada en vigor de la Ley de funcionarios civiles del Estado, que permitió la contratación de trabajadores al servicio de la Administración sometidos al derecho laboral, buscando una mayor flexibilidad en la gestión de sus recursos humanos (artículo 7).

Tras la aprobación de la Constitución de 1978, el Tribunal Constitucional sostiene que si bien ésta había optado “por un régimen estatutario [funcionarial], con carácter general, para los servidores públicos” (STC 235/2000, de 5 de octubre), la contratación de empleados públicos conforme al Derecho del trabajo no debía considerarse inconstitucional (STC 37/2002, de 14 de febrero).

La inclusión del personal laboral dentro del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), siguiendo la recomendación del Informe de la comisión de expertos elaborado en abril de 2005, no se llevó a cabo de forma plena, ya que algunas ocasiones (las menos, por ejemplo Código de Conducta, acceso al empleo público o régimen disciplinario) se produjo una equiparación completa con los funcionarios públicos, en otras se incluyó al personal laboral con matices, y en la mayoría de las situaciones contempladas se le remitió de forma expresa al régimen laboral (Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y convenios laborales).

En la actualidad el personal laboral es mayoritario en la Administración Local y en muchos organismos autónomos. En enero de 2015, en el conjunto de las Administraciones Públicas, suman 621.844 efectivos, el 24’43% del total de empleados públicos (27’03% en la Administración General del Estado).

A la hora de determinar la situación actual del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas hay que tener en consideración:

1.- La Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Grupo Parlamentario Popular contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), y que impuso un cierto cambio de rumbo en la tendencia a la laboralización de la función pública. La sentencia indicaba que la Constitución (art. 103.3) había optado por un “régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos” y que la discrecionalidad conferida al Gobierno por la LMRFP para determinar los puestos reservados a funcionarios y los de posible desempeño por laborales era excesiva, de manera que resultaba obligado fijar criterios en virtud de los cuales se podían establecer excepciones a la regla general.

Esta sentencia obligó a una mínima reforma de la LMRFP, que se llevó a cabo por la Ley 23/1988, de 2 de julio, con la adición de una Disposición transitoria 15ª a la LMRFP que, partiendo de la base de que en la Administración existía personal laboral fijo que desempeñaba funciones de personal funcionario, permitió acometer distintos procesos de funcionarización a lo largo de la década de los 90:

– La adscripción de un puesto de trabajo en las correspondientes relaciones a personal funcionario no implicará el cese del laboral que lo viniera desempeñando, que podrá permanecer en el mismo sin menoscabo de sus expectativas de promoción profesional.

– El personal laboral fijo que, a la entrada en vigor de la Ley 23/1988, se hallare prestando servicios en la Administración del Estado y sus organismos autónomos, así como en las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social, en puestos reservados a funcionarios, podrá participar en las pruebas selectivas de acceso a los cuerpos y escalas a los que figuren adscritos los correspondientes puestos, siempre que posean la titulación necesaria y reúnan los restantes requisitos exigidos, debiendo valorarse a estos efectos como merito los servicios efectivos por estados en su condición de laboral, y las pruebas selectivas superadas para acceder a la misma.

personal laboral

2.- El artículo 15.1 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley 23/1988, de 2 de julio), no derogado por el Estatuto Básico, señala que “con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos”. Y determina aquellos que podrán desempeñarse por personal laboral:

– los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo;

– los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos;

– los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores;

– los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño,

– los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares, y

– los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo.

y 3.- La Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, en su Disposición Transitoria segunda (Personal Laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario) estableció de nuevo, en similares términos a la Disposición transitoria 15ª de la LMRFP , que podían realizarse nuevas pruebas de funcionarización, al reconocer de forma pragmática que en las Administraciones Públicas seguía existiendo personal laboral fijo que desempeñaba funciones de personal funcionario:

– Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos.

En otro momento, señalaré la incidencia de la legislación aprobada durante el gobierno del Partido Popular -legislatura 2011-1015- (Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. Disposición Adicional Segunda) que, bajo el pretexto de la situación de crisis económica iniciada en 2008, pone el despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción a modo de espada de Damocles sobre el personal laboral al servicio de las Administraciones.

Ley 3-2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral

Vid. entrada posterior del blog sobre este tema: Despidos del personal laboral en las Administraciones Públicas

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