Hitos históricos en la reglamentación del empleo público en España

El Estatuto de López Ballesteros, de 1825-1827 (reinado de Fernando VII), constituido por dos normas: la Real orden de 19 de agosto de 1825 y el Real decreto de 7 de febrero de 1827, constituye la primera reglamentación moderna del régimen jurídico de función pública, aunque no puedan ser considerado como un auténtico Estatuto de los funcionarios públicos al limitarse únicamente a los empleados que prestaban servicios en la Real Hacienda. Estamos ante un primer intento de profesionalización de la función pública (necesidad de tener unos conocimientos previos para poder acceder a un empleo público y para poder ascender de categoría profesional -«de Meritorio a Escribiente, de esta a Oficial y de Oficial a Jefe»-) que tuvo una gran influencia en las normas posteriores, siendo sus postulados asumidos, prácticamente en su totalidad, por el Estatuto de Bravo Murillo.  El Estatuto de Bravo Murillo, de 1852 (reinado de Isabel II): primer Estatuto general de la función pública española, se presenta como «las bases generales según las que han de verificarse el ingreso y los ascensos en todos los servicios de la Administración activa del Estado». Estableció distintas categorías de empleados públicos (jefes superiores, jefes de administración, jefes de negociado, oficiales y aspirantes a oficial) y sus retribuciones respectivas, reguló los mecanismos de ingreso y ascenso y el régimen disciplinario, pero remitió su aplicación a las normas especiales de cada Ministerio, lo que en la práctica difuminó su carácter de norma unificadora. No había inamovilidad de funcionario en el empleo: cesantías (versión castiza del sistema norteamericano de “spoils system” o sistema de botín), en el que el partido político que accede al gobierno distribuye entre sus miembros los puestos administrativos y cargos institucionales. Eran tiempos de caciquismo y redes clientelares, por lo que los puestos funcionariales no dependían del mérito, sino que eran elegidos por el partido ganador (en aquellos años moderado y progresista) entre sus partidarios.  La Ley de Bases, de 22 de julio de 1918, acerca de la condición de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, conocida como Estatuto de Maura (reinado de Alfonso XIII): aprobada a raíz de una huelga general de funcionarios en demanda, fundamentalmente, de mejoras retributivas. Garantizó la inamovilidad como forma de garantizar su neutralidad, imparcialidad e independencia frente a cualquier influencia de intereses partidistas («los funcionarios técnicos y auxiliares no podrán ser declarados cesantes sino en virtud de expediente gubernativo, instruido con audiencia del interesado, por faltas graves de moralidad, desobediencia o reiterada negligencia en el cumplimiento de los deberes del cargo»). Generalizó las oposiciones para el ingreso en la función pública y primó el criterio de antigüedad para el ascenso. Pero no recondujo a la unidad las reglamentaciones de los distintos cuerpos ni creó órganos de gestión de personal centralizados. Contempló de forma restrictiva la posibilidad de que pudieran constituirse Asociaciones de funcionarios, al ser necesario para ello un permiso gubernativo («cualquiera Asociación, agrupación o representación colectiva de funcionarios dependientes de un Ministerio o de varios, aunque tenga por objeto un legitimo interés o el auxilio y el beneficio mutuo de los que la compongan, y no obste al buen servicio del Estado, necesitará para formarse o subsistir la aprobación expresa del Ministro o los Ministros respectivos»). Si bien en 1910 se dispuso que las mujeres podían concurrir a las oposiciones y concursos convocados para los cuerpos de funcionarios dependientes del Ministerio de Instrucción Pública (entre ellos el Cuerpo Facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos), el acceso de la mujer a la Administración Pública, con carácter general, fue posible con el Estatuto de Maura, si bien sólo en la categoría de auxiliar, pues el ingreso en el servicio técnico se remitía a lo que determinaran los distintos Reglamentos ministeriales, muchos de los cuales no contemplaban esa posibilidad (Base 2ª Ingreso: «La mujer podrá servir al Estado en todas las clases de la categoría de Auxiliar. En cuanto a su ingreso en el servicio técnico, los Reglamentos determinarán las funciones a que puede ser admitida y aquéllas que por su especial índole no se le permitan. Su ingreso se verificará siempre previos los mismos requisitos de aptitud exigidos á los varones»). Las primeras que ingresaron en la Administración Pública en España lo hicieron en 1919 (cuatro en el Cuerpo Auxiliar de estadística del Ministerio de Hacienda y dos en el Ministerio de Instrucción Pública). La paulatina incorporación de las mujeres estuvo llena de obstáculos. Todavía en 1934, vigente el articulo 40 de la Constitución de 1931 (II República) que prohibía la discriminación por razón de sexo a la hora de ejercer empleos y cargos públicos, una Orden del Ministerio de Hacienda declaraba que la mujer no podía tomar parte en las oposiciones al Cuerpo Pericial de Aduanas, y en 1935 ninguna mujer había conseguido la categoría de oficial en el Ministerio de Hacienda, el de mayor presencia femenina.  La Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (dictadura del general Franco): Creó unas estructuras horizontales de gestión y coordinación de la función pública: Dirección General de la Función Pública, Comisión Superior de Personal, con el objetivo de combatir la departamentalización de la función pública. Creó los llamados cuerpos generales, de carácter interdepartamental, pero no redujo la maraña de cuerpos especiales. El régimen de retribuciones se mantuvo (desigualdades salariales de los funcionarios en función de la capacidad de presión del cuerpo o escala de pertenencia, sin relación directa con las responsabilidades propias de cada puesto de trabajo). Introdujo mejoras técnicas, avanzando en la unificación de la regulación de las incompatibilidades y de las situaciones administrativas. Estableció como requisito para adquirir la condición de funcionario de carrera jurar acatamiento a los Principios Fundamentales del Movimiento Nacional. Estableció que las mujeres podían participar en las pruebas selectivas para el ingreso en la Administración pública, conforme a la Ley 56/1961, de 22 de julio, sobre derechos políticos profesionales y de trabajo de la mujer («en las mismas condiciones que el hombre, la mujer puede participar en oposiciones, concursos-oposiciones y cualesquiera otros sistemas para la provisión de plazas de cualesquiera Administraciones públicas»). Permitió, por vez primera en nuestro ordenamiento administrativo, la contratación de personal sometido al derecho laboral (personal laboral).  La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- (aprobada durante el primer gobierno socialista, presidido por Felipe González, tras la aprobación de la Constitución de 1978): refundió un importante número de cuerpos no justificados por razones funcionales. Crea las relaciones de puestos de trabajo (RPT) como “instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal”, en las que se indicará “la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos”. Establece como regla la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para los funcionarios con independencia de su cuerpo y escala (salvo cuando la naturaleza de la función a desempeñar impusiera la reserva de ciertos puestos a algún cuerpo o escala determinado). Así pues, con independencia de su pertenencia a un cuerpo o escala, la carrera del funcionario se articula a través de la sucesiva ocupación de puestos de trabajo, lo que acabó por conformar un modelo de carrera caracterizado por la excesiva movilidad voluntaria del funcionario, en busca de mejoras retributivas. El diseño se completa con un atributo personal, el grado, que se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción. En su artículo 1.3 indica que se consideran bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, y en consecuencia aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas, partes de su articulado.  El Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado en su redacción inicial, de 2007,  durante el primer gobierno socialista de Rodríguez Zapatero) está pendiente de desarrollo por la Administración General del Estado y la mayoría de las comunidades autónomas, por lo que en dichas Administraciones quedan referidos asuntos tan importantes como la carrera profesional y las retribuciones de los funcionarios a la normativa anterior o permanecen sin aplicar, como la evaluación del desempeño. Durante varios muchos años, la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas incluyó la documentación relativa al proceso seguido en la elaboración de la Ley 7/2007, de 12 de abril, derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (informe de la comisión de expertos elaborado en abril de 2005, borradores, proyecto de Ley, debate de totalidad en el Congreso de los Diputados, intervención del ministro Jordi Sevilla en el Pleno de aprobación del Estatuto en el Senado, debate y aprobación en el Congreso de las enmiendas del Senado, aprobación definitiva en el Congreso del Estatuto Básico del Empleado Público…). Post scriptum: para quienes estéis interesados en profundizar en el tema os recomiendo la consulta del libro La Función Pública en España (1827-2007), de Jaime Ignacio Muñoz Llinás, editado en junio de 2019 por el Boletín Oficial del Estado y disponible a texto completo en formato PDF y epub.